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Historia de las Negociaciones de los Tratados Torrijos-Carter

Historia de las Negociaciones de los Tratados Torrijos-Carter

Introducción:

Todo comienza, en realidad, el 18 de noviembre de 1903 en Washington. Al firmar Philippe Bunau-Varilla y John Hay la Convención del Canal Ístmico, surgen las condiciones primarias para un dilatado y ominoso conflicto entre la naciente República de Panamá y los Estados Unidos de América.

La férrea ejecución de dicho pacto internacional por parte de la potencia, no hará más que agravar el conflicto hasta tornarlo casi inmanejable, a pesar de las dos revisiones del tratado original: la de 1936, negociada durante la administración de los presidentes Harmodio Arias Madrid y Franklyn D. Roosevelt, y la de 1955, en la de los presidentes José Antonio Remón Cantera y Dwight Eisenhower. Además, tal es el desequilibrio, en favor de Estados Unidos de América, en las estipulaciones del pacto entre las dos potencias tan desiguales en poder y en ambiciones geopolíticas, que pronto, desde 1904, aparecen las primeras reclamaciones de los dirigentes panameños, los representantes de la oligarquía municipal que habían tomado el liderazgo de la separación de Colombia y la creación de la República el 3 de noviembre de 1903.

Más adelante, grupos más afiliados al sentimiento popular se añadirán a un sinfín de reclamos para cambiar las cláusulas del tratado leonino que, entre otras cosas, limita la capacidad de Panamá de utilizar mejor su principal recurso natural, la posición geográfica, coarta el pleno ejercicio de la soberanía del nuevo estado sobre todo su territorio y, en consecuencia, disminuye gravemente su capacidad y su imagen internacional. No obstante, algunos logros para Panamá se registran a lo largo de las décadas siguientes, como las citadas revisiones de la Convención del Canal Ístmico y el reconocimiento formal, por parte de Estados Unidos de América, de la soberanía titular de la República de Panamá sobre la Zona del Canal; además 

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*Humanista y experto en Ciencias Sociales. Es el actual Embajador de Panamá ante la República Francesa y Delegado Permanente ante la UNESCO.


de un elemento fundamental, el derecho de nuestro país a enarbolar su bandera en ese territorio a partir del 21 de septiembre de 1960. Hay que mencionar que, desde la década de 1940, grupos aún más populares tomarán el escenario de las reclamaciones, encabezados por jóvenes estudiantes, principales actores del movimiento espontáneo del 9 de enero de 1964, el evento paroxístico que crea las condiciones para una nueva era de las relaciones entre Panamá y Estados Unidos, que desemboca en la firma y ratificación de los Tratados Torrijos-Carter el 7 de septiembre de 1977, los cuales ponen fin al largo y profundo diferendo entre los dos países.

¿Cómo se negociaron dichos Tratados? ¿Cuáles fueron sus resultados? ¿Cuáles fueron las circunstancias y elementos que facilitaron u obstaculizaron esta larga negociación? ¿Quiénes participaron efectivamente en las diversas mesas de negociación bilateral? ¿Cuáles son los fundamentos y el significado profundo de los Tratados Torrijos-Carter? Preguntas cuya respuesta han merecido hasta ahora indiferencia de parte de los historiadores locales, interpretaciones políticamente parcializadas, y graves errores documentales que aparecen en libros y panfletos, y hasta en los relatos de ciertas salas del Museo del Canal Interoceánico.

En el mejor de los casos, la respuesta se manifiesta mediante el testimonio personal, y en parte subjetivo, de algunos de los protagonistas, panameños y estadounidenses, del gran esfuerzo de concertación bilateral que tuvo un resultado final tan exitoso. Sin embargo, recientemente he aportado a este debate mediante dos gruesos libros de Historia Diplomática titulados: Las Negociaciones sobre el Canal de Panamá 1964-1970 (publicado por el Grupo Editorial Norma, en 2002) y Las Negociaciones de los Tratados Torrijos- Carter 1970-1979 (editado a fines de 2005, en dos tomos, por la Autoridad del Canal de Panamá). Ambos fundamentan este ensayo. Contamos así con tres volúmenes que suman 1,482 páginas, basadas esencialmente en una extensa documentación de primera mano que proviene de los archivos oficiales y privados, tanto panameños como estadounidenses; algunas entrevistas a actores de los eventos, además de la parca bibliografía de valor editada sobre el tema, especialmente en Estados Unidos.

Las tres etapas de las negociaciones sobre el Canal de Panamá:

Tres etapas, claramente definidas por sus características muy particulares, por sus circunstancias, por sus resultados y por sus actores principales, tenemos que distinguir en estas largas negociaciones que duran más de trece años: la primera, de 1964 a 1970, que termina con un proyecto de tres tratados firmados ad referéndum en 1967, y desechados por ambos países de manera formal en 1970. La segunda arranca en 1971 y termina en 1972, cuando fracasan las negociaciones bilaterales iniciadas por el nuevo gobierno militar de Panamá. La tercera etapa de negociaciones formales, que tendrá un final exitoso el 7 de septiembre de 1977 con la firma en Washington de los Tratados Torrijos-Carter, comienza e 1973 cuando Panamá internacionaliza los apoyos a su causa con su momento cumbre, la reunión del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas en nuestra capital, y su corolario, el Anuncio Conjunto Tack- Kissinger, de 1974, que da la partida a la última y compleja fase de negociaciones con sus altibajos, con sus períodos de actividad intensa y sus largas parálisis.

En realidad esta etapa, aunque formalmente termina en 1977 con la firma y luego la ratificación por el pueblo panameño de dichos tratados mediante referéndum, continúa hasta 1979 cuando el Congreso de Estados Unidos, después de la dificilísima ratificación de los pactos en el Senado en 1978, adopta las leyes de implementación de los mismos, eventos que dan pie a negociaciones delicadas entre los diplomáticos de ambos países. Entran felizmente en vigencia los Tratados Torrijos-Carter el 1 de octubre de 1979 y comienza una nueva era en las relaciones entre los dos países las cuales, durante dos décadas, conocerán las alturas y los abismos como no podíamos imaginarnos cuando se finiquitaban las negociaciones de los pactos bilaterales.

Ahora regresemos al principio de las dilatadas, complicadas y tortuosas negociaciones, las más importantes que haya adelantado la República de Panamá en toda su historia, para avanzar cronológicamente mientras distinguimos los diversos tiempos que ritmarán cada una de sus tres grandes etapas. Ellas revelarán singularidades desconocidas para la mayoría de los panameños y los estadounidenses que vivieron esos tiempos heroicos o que se interesan hoy en el apasionante tema.

Etapa de 1964 a 1970 y los proyectos de tratados “tres en uno”:

Durante la primera etapa, de 1964 a 1970, tenemos que distinguir tres fases: primero, la del inicio de negociaciones que parten del Anuncio Conjunto de los representantes de Panamá y de Estados Unidos, Miguel Moreno y Ellsworth Bunker, en el marco de la OEA el 3 de abril de 1964. Allí, ambos países se comprometen a “nombrar Embajadores Especiales con poderes suficientes para llevar a cabo
discusiones y negociaciones con el objeto de llegar a un convenio justo y equitativo que elimine las… causas de conflicto relativas al Canal de Panamá y para tratar de resolver otros problemas existentes…”. El Presidente Roberto F. Chiari nombra negociador al jurista y político Jorge Illueca S., y el Presidente Lyndon Johnson, al también jurista y ex secretario del Tesoro Robert B. Anderson.

Comienzan los negociadores a reunirse en Nueva York y rápidamente se advierte que ambos países interpretan de manera distinta el acuerdo Moreno-Bunker: cuando para Panamá se acordó celebrar un tratado enteramente nuevo que abrogara el de 1903, para Estados Unidos de América se trata sólo de una revisión más de la Convención del Canal Ístmico. En estas condiciones no había posibilidad de progreso real. Entre el 12 de junio de 1964, fecha de la primera reunión, y fines de septiembre Illueca, asistido a menudo por el jurista Eloy Benedetti y el economista Gustavo Tejada Mora, celebra, sin ningún resultado significativo, diecisiete reuniones con Anderson y sus negociadores alternos, Robert Newbegin y Sterling J. Cottrell.

El gobierno de Estados Unidos está todavía bajo el influjo de las decisiones solemnes y negativas tomadas durante la administración Kennedy y que desconocen los panameños: la del 10 de enero de 1961 de no cambiar el Tratado de 1903 y sus enmiendas, y la del 30 de abril de 1962, mediante la cual se congela por cinco años la renegociación de los tratados existentes. Además, se produce en Panamá un cambio de gobierno al entregar el mando presidencial Roberto F. Chiari a Marco A. Robles el 1 de octubre de 1964 y, en consecuencia, un cambio de política internacional que afectaba necesariamente el aspecto más importante de la misma, las negociaciones con Estados Unidos. Aunque el nuevo Presidente sea del mismo partido político que Chiari, Robles ve con otros ojos, menos conflictivos o más amistosos, las relaciones con Estados Unidos de América.

El nuevo Ministro de Relaciones Exteriores, el gran empresario e ingeniero Fernando Eleta Almarán, piensa, al contrario del Canciller de Chiari, el jurista Galileo Solís, que los negociadores están subordinados al Ministro de Relaciones Exteriores y nombra el 8 de octubre de 1964 un nuevo equipo negociador formado por tres personas: el ex Presidente y hombre de negocios Ricardo Manuel Arias Espinosa, el Embajador en Washington, el jurista Roberto Alemán Zubieta, y el economista Guillermo Chapman, y le ofrece al negociador titular nombrado por Chiari una posición de vocero que éste no acepta. En tanto Illueca, después de una sonada polémica, renuncia el 17 de noviembre y es sustituido por el intelectual y académico de la Historia y de la Lengua, Diógenes De la Rosa. La nueva política de Eleta, quien se involucra personalmente en la negociación, rinde sus frutos cuando, el 18 de diciembre, el Presidente Lyndon B. Johnson hace una declaración solemne en la que propone negociar un tratado totalmente nuevo que debe contener los tres temas fundamentales que desde hacía ya algunos años perseguían los panameños: la abrogación del Tratado Hay-Bunau-Varilla, el reconocimiento concreto de la soberanía de Panamá en la Zona del Canal, y el fin de la perpetuidad en la nueva relación a pactarse. Es un gran triunfo de la diplomacia panameña, y en adelante no habrá un paso atrás aunque tengamos que esperar trece largos años para concluir definitivamente las negociaciones bilaterales.

Esa declaración del Presidente Johnson, que anula las disposiciones vigentes y restrictivas de la época del Presidente Kennedy, abre una segunda fase de ésta etapa de intensas negociaciones. Durante casi tres años se enfrentará el equipo panameño, en noventa y cuatro reuniones formales en Washington, al liderado por Robert Anderson, asistido por los negociadores alternos Newbegin y Cottrell, y sobre todo su sucesor, John N. Irwin, diplomáticos del Departamento de Estado, y también por el coronel Bernard Ramondo, experto en asuntos militares. Esta negociación, con sus peripecias y sus altibajos, termina el 22 de junio de 1967 con la firma ad referéndum, por parte de Fernando Eleta Almarán y Robert B. Anderson, de tres proyectos de pactos internacionales: el Tratado del Canal de Panamá que abrogaba el de 1903 y restituía el ejercicio jurisdiccional pleno a Panamá, el cual debía extinguirse el 31 de diciembre de 1999 ó el 31 de diciembre de 2009, plazo máximo si estuviese en construcción un canal a nivel del mar; el Tratado de Defensa del Canal de Panamá y de su Neutralidad que se aplicaría a ambos canales; y el Tratado sobre el Canal a Nivel del Mar con opción exclusiva para acordar, con derechos que Estados Unidos de América podría ejercer durante los próximos veinte años desde su entrada en vigencia, una obra marítima que sería administrada por ambos países mediante un convenio que estaría en vigencia por sesenta años a partir de su apertura, pero cuyo término no iría más allá del 31 de diciembre de 2067. El Gobierno de Robles, debilitado por la inestabilidad política y por las pugnas de poder en una oligarquía dividida, amenazado por un golpe de estado parlamentario, se enfrenta a una oleada de críticas a los proyectos de tratados por parte de sectores partidarios y ultranacionalistas, que obliga al presidente a engavetarlos y dejar la decisión a su sucesor, mientras que en Estados Unidos no estaba claro que el Presidente Johnson contara con la mayoría de dos tercios del Senado para ratificar unos pactos a los que se oponía, por las concesiones a Panamá, el sector conservador y la mayoría del pueblo estadounidense.

De 1967 parte una tercera fase, el final de esta etapa, afectada por los acontecimientos políticos fundamentales que tienen lugar en Panamá con la agitada campaña electoral, el amplio triunfo en las urnas, y la consiguiente elevación, con el apoyo de sectores mayoritarios de la oligarquía, del médico populista con antecedentes dictatoriales y fascistas que entusiasma a las masas, Arnulfo Arias Madrid, a la presidencia de la República y el golpe de estado militar del 11 de octubre de 1968 que abre una nueva era en nuestra historia republicana. Cambia el panorama político en ambos países y especialmente su liderazgo: en Panamá, el poder político quedará durante dos décadas en manos del estamento castrense y surge Omar Torrijos Herrera como líder indiscutido desde mediados de febrero de 1969; mientras que en Estados Unidos de América, el republicano Richard M. Nixon entra a la Casa Blanca un mes antes, el 20 de enero para sustituir al demócrata Lyndon B. Johnson. Esta fase, que he titulado la del limbo de los tratados llamados popularmente “tres en uno”, ocurre cuando ninguno de los dos gobiernos firma solemnemente ni ratifica los tres pactos, y se cierra el 5 de agosto de 1970 en el momento que el nuevo Canciller, el historiador y diplomático Juan Antonio Tack, comunica formalmente su rechazo al Gobierno de Estados Unidos de América.

El fracaso de la segunda etapa de las negociaciones 1971-1972:

Se abre así la segunda etapa del ejercicio bilateral mayor, hecho que ocurre concretamente en 1971, después de la primera solicitud, el 10 de abril de 1970, del General Omar Torrijos al Embajador de Estados Unidos de reanudar las negociaciones. A ésta suceden varias conversaciones diplomáticas y políticas de alto nivel, que tienen su punto cumbre con la reunión de los Presidentes Demetrio B. Lakas y Richard M. Nixon en Washington, el 25 de octubre de 1971, quienes acuerdan reiniciar negociaciones formales. Elemento crucial en la decisión de Estados Unidos fue la recomendación de la Comisión de Estudio del Canal Interoceánico Atlántico-Pacífico, creada por el Congreso de Estados Unidos el 22 de septiembre de 1964, que en su informe final del 1 de diciembre de 1970, abogó por la construcción de un canal a nivel del mar en Panamá, en el área  de La Chorrera, y urgió al Gobierno de Estados Unidos a negociar un nuevo tratado con Panamá, relativo al Canal existente y al canal a nivel del mar, con estipulaciones para su operación y defensa “en una relación entre Estados Unidos de América y Panamá equitativa y mutuamente aceptable”. Esa fue durante algunos años la motivación esencial de los estadounidenses para continuar negociando con los panameños.

El Embajador Anderson, quien estará asistido en diversos momentos por los negociadores alternos David Hofgren, John C. Mundt, David H. Ward y el Coronel John Sheffey, viaja a Panamá en dos ocasiones, en diciembre de 1970. En marzo de 1971, el Gobierno panameño nombra un nuevo equipo negociador. Estará compuesto por el banquero José Antonio de la Ossa Perigault (quien ya era Embajador ante la Casa Blanca y negociador desde junio de 1970), el ejecutivo Fernando Manfredo Bernal y el jurista y ex Canciller Carlos Alfredo López Guevara, quienes viajan a Washington en junio de 1970 y celebran, el 29 de ese mes, la primera reunión formal con su contraparte estadounidense en el Departamento de Estado.

En adelante tendrán innumerables sesiones de negociación en Washington y algunas en Panamá, cuyos resultados aparecerían en un documento presentado por los estadounidenses y entregado el 8 de noviembre de 1971, con la intención de que pudiera servir de borrador de un tratado, hasta que el 21 de marzo de 1972 el Embajador Jorge Illueca, ahora asesor del Órgano Ejecutivo Nacional en el Ministerio de Relaciones Exteriores, en nombre del Gobierno panameño rechaza duramente en el Departamento de Estado, lo actuado en la mesa de negociación por ambas delegaciones. A pesar de algunas reuniones bilaterales celebradas durante ese año, en el que se añade desde el mes de enero un nuevo negociador, el experimentado diplomático Diógenes De la Rosa, en Panamá, las altas autoridades nacionales se dedican más a la institucionalización del nuevo régimen “revolucionario” y a la elección de una Asamblea de Representantes de Corregimientos que se instala el 11 de septiembre de 1972. Esta otorga al General Omar Torrijos poderes de Jefe de Gobierno que le permitirán, más adelante, firmar los Tratados que llevan su nombre.


Las negociaciones de esta etapa fracasan fundamentalmente por dos razones: el endurecimiento de las posiciones de los diplomáticos de Estados Unidos de América, ahora bajo un gobierno republicano, menos inclinado a hacer concesiones a Panamá en un asunto que tocaba la fibra del nacionalismo estadounidense, y la falta de suficiente decisión en el Gobierno panameño cuyos líderes, más ocupados en los asuntos internos, no tienen todavía muy claras sus intenciones en el delicado asunto del Canal. Además, sobre esa cuestión se activan bajo el ojo arbitral de la Guardia Nacional dos sectores diferentes que se enfrentan en no pocas ocasiones: la Presidencia de la República durante Demetrio B. Lakas, más pro estadounidense, y la Cancillería bajo la responsabilidad de Juan Antonio Tack, más nacionalista. Los negociadores panameños, en esas condiciones, tendrán poco margen de acción, y su actuación, a veces floja y contradictoria, será muy criticada en el seno del gobierno, hasta el punto de que en octubre de 1972 renuncian los Embajadores de la Ossa y Manfredo, y quedan inactivos durante largo tiempo los negociadores López Guevara y De la Rosa. También están los panameños, instigados sobre todo por el Embajador ante la ONU, el diplomático y político Aquilino Boyd, dedicados a gestionar una internacionalización de la lucha de Panamá para hacer mayor presión sobre Estados Unidos de América, principalmente mediante la convocatoria de una reunión del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, que debería reunirse en la capital ístmica al año siguiente.

La etapa final de las negociaciones de los Tratados Torrijos-Carter 1973-1977:

Comienza así la tercera etapa, decisiva, de las negociaciones sobre el Canal de Panamá. Se inicia con una primera fase, de gestiones originales en la comunidad internacional desde 1972, que se intensificarán en 1973 y que terminarán en la adopción de un acuerdo firmado en febrero de 1974 por Juan Antonio Tack y Henry Kissinger en la ciudad de Panamá.

¿Cómo llegamos hasta aquí? ¿Cómo logró Panamá el apoyo de la comunidad internacional para sentar en una mesa de negociación exitosa a la primera potencia del mundo? La respuesta a esta cuestión es sencilla y al mismo tiempo compleja. Panamá debía congraciarse con diversos grupos de Estados muy disímiles, venderles a sus pueblos, y sobre todo a sus líderes, la justicia que merecía el pequeño país del Canal y la necesidad de resolver rápidamente, mediante la concertación y el diálogo, un espinoso asunto que decían los panameños constituía una amenaza a la paz y a la seguridad internacional. Panamá debía buscar el apoyo de los grandes aliados de Estados Unidos de América, de los países hermanos de la América Latina y el Caribe, y de los países del Tercer Mundo agrupados en el movimiento emergente de los No Alineados, sabiendo que tenía el respaldo natural del grupo socialista, los países dependientes del Imperio soviético enfrascado en la Guerra Fría con Estados Unidos de América, reforzado por el acercamiento del Gobierno de Torrijos al de Fidel Castro con el que restablece relaciones diplomáticas en 1974.

Castro actuará como elemento moderador para frenar los impulsos peligrosos de los izquierdistas panameños sumados al régimen militar. Finalmente, Panamá debía tener detrás de sí a la mayoría de los miembros de la Organización de Naciones Unidas. Tarea que parecía verdaderamente ciclópea a dirigentes con poca experiencia internacional, con un aparato diplomático incipiente y una red de misiones relativamente pequeña. Sin embargo, Panamá logró un triunfo que iba mucho más allá de las más risueñas expectativas ¿Cómo lo hizo? Ésta es una de las lecciones diplomáticas más importantes que quedaron como legado de la política exterior panameña del siglo XX.

Del 25 de julio al 14 de agosto de 1971, el Presidente Lakas y el Canciller Tack realizan una gira por Francia, Alemania, Italia y Grecia, países aliados de Estados Unidos, y el 14 de noviembre visitan México, para presentar el caso de Panamá. Son los primeros contactos extranjeros al más alto nivel, preludio de otros cada vez más frecuentes. Mientras tanto, el Embajador Aquilino Boyd está trabajando intensamente en las Naciones Unidas y en especial, en la primera reunión del Consejo de Seguridad fuera de la sede en Addis Abeba, Etiopía, en febrero de 1972, en donde se hace solidario de la discriminación que padecen los africanos, en especial por el apartheid en Sudáfrica, que recuerda la que sufren los panameños en la Zona del Canal.

De regreso a Nueva York, busca el apoyo de los países amigos para que tenga lugar en Panamá, el año siguiente, la segunda reunión del Consejo de Seguridad fuera de su sede y el 27 de septiembre Francia, miembro permanente y gran aliado de Estados Unidos de América, apoya su solicitud. En adelante el camino quedará cada vez más despejado y el 10 de enero, el grupo latinoamericano de Naciones Unidas respalda por unanimidad la aspiración panameña, de manera que el 26 de enero de 1973, el Consejo de Seguridad, en pleno, aceptó la invitación de Panamá y el orden del día preparado por nuestro país y Perú para una reunión que se celebrará del 15 al 21 de marzo en nuestra capital. Ésta atrae a centenares de diplomáticos y periodistas de todas partes y a la mayoría de los cancilleres de la región quienes advierten, in situ, la verdadera situación colonial que Estados Unidos había creado en el corazón del territorio panameño, en la Zona del Canal.

Con un gran despliegue mediático internacional, la cuestión del Canal de Panamá salta a la palestra y se crea un evento de repercusión mundial. Estados Unidos de América veta, solitario, la resolución que convenía a Panamá, lo que se convierte en un gran triunfo moral y político para nuestro país, cuyos dirigentes adquieren mayor confianza en su determinación y así el General Torrijos, reconfortado, se convierte en una personalidad internacional de primer plano.

Todo este revuelo atrae la seria atención de las más altas autoridades estadounidenses y en particular del todopoderoso Henry Kissinger, el astro de la geopolítica mundial, Consejero de Seguridad Nacional y el 3 de mayo de 1973 el Presidente Nixon, en su informe anual al Congreso, por primera vez se refiere a la necesidad de lograr un tratado aceptable por ambas partes. En Estados Unidos de América se producen cambios importantes en el equipo diplomático del más alto nivel que tienen impacto en las negociaciones con Panamá: el 1 de abril se nombra un nuevo Subsecretario de Estado para Asuntos Interamericanos, el 2 de julio se sustituye su negociador principal, Robert B. Anderson, por Ellsworth Bunker, su más respetado y veterano diplomático, quien brilló como Embajador en Vietnam, y se nombra al Consejero Kissinger también Secretario de Estado, desde el 21 de septiembre. Mientras tanto, Panamá continúa presionando a Estados Unidos de América y alertando a la opinión pública mundial.

El 10 de septiembre de 1973, el Grupo de Países No Alineados, reunido en Argel, apoya la causa de Panamá, lo que hace también el grupo de países latinoamericanos en el Acta de Bogotá, en la Asamblea General de la OEA del 16 de noviembre de ese año. El General Torrijos, ahora entusiasmado con el giro que han tomado los acontecimientos, viaja a Europa del 24 al 29 de septiembre: primero a España, para encontrarse con el Generalísimo Franco, luego a Yugoslavia, en donde visita al Mariscal Tito, y finalmente a la Santa Sede para ver a Paulo VI. Después va a México en noviembre, y en enero de 1974, sale a una gira apoteósica a Sudamérica, a Argentina para entrevistarse con el Presidente Perón, y al Perú para hacerlo con el presidente Velasco Alvarado.

Entretanto el Canciller Tack sigue trabajando activamente y aprovecha su reunión con el Secretario de Estado, William P. Rogers, en Buenos Aires el 17 de mayo de 1973, en donde hablan de reanudar las negociaciones y se presentan los ocho principios básicos de Panamá. Estos son la base del Anuncio Conjunto de ocho puntos, firmado con Henry Kissinger el 7 de febrero de 1974 en la ciudad de Panamá, negociado en sus detalles por el Canciller Tack y el Embajador Bunker. Al fin tenemos un punto de partida, un documento acordado por los dos países que enmarcará el esfuerzo negociador por venir. Estados Unidos de América está de acuerdo con un método racional y deductivo planteado por el Canciller Tack de ir de lo general a lo particular: bajar de los grandes principios generales a los acuerdos de segunda generación, a los acuerdos más particulares para desembocar, finalmente, en los acuerdos de tercera generación, mucho más detallados, que serán la base del texto de un tratado internacional.

Sigue la comunidad internacional apoyando la causa de Panamá, tal como sucedió en la Asamblea General de la OEA en México, en febrero y en Washington, en abril de 1974. Desde febrero, en la isla Contadora, el negociador principal, Ellsworth Bunker, y su negociador alterno, Morey Bell, han comenzado a negociar el primer desarrollo del Anuncio Conjunto con el Ministro Tack, quien ha asumido la función de negociador principal, mientras que su negociador alterno será Nicolás González Revilla, el joven Embajador de Torrijos en Washington. El resultado de esta rápida, como intensa, negociación serán tres acuerdos conceptuales (threshold agreements) rubricados por Tack y Bunker en Contadora el 7 de noviembre de
1974 sobre: jurisdicción y derechos de uso; protección y defensa del Canal, y participación creciente de Panamá en la administración del Canal. En Panamá y en Estados Unidos se creyó que estábamos en vísperas de un tratado finiquitado en pocos meses, pero los obstáculos que habría que sortear eran todavía considerables y el tiempo de espera, muchísimo mayor.

Así, habiendo madurado en tres acuerdos más detallados los acuerdos originales de los ocho puntos Tack-Kissinger, se crean, desde diciembre de 1974, tres mesas de negociación temáticas compuestas de negociadores alternos: defensa del Canal; tierras, aguas y administración del Canal; y compensación económica a Panamá, mediante las cuales debía desarrollar, en acuerdos más detallados, de tercera generación, los acuerdos conceptuales ya suscritos en noviembre. Con el Ministro Tack como negociador principal, se integran como negociadores alternos los juristas Rómulo Escobar Bethancourt, Adolfo Ahumada y Jaime Arias Calderón, y también el Embajador Nicolás González Revilla, a la mesa de defensa del Canal, en la que trabaja, por Estados Unidos, su gran experto Philip Barringer. Allí se acuerda el SOFA (Status of Forces Agreement) por sus siglas en inglés. El arquitecto y planificador urbano Edwin Fábrega, el geógrafo e historiador Omar Jaén Suárez, y el ingeniero y economista Augusto Zambrano, componen la mesa de tierras, aguas y administración del Canal, mientras que el eminente economista Nicolás Ardito Barletta representará a Panamá en la de compensación económica.

Estas tres mesas trabajarán intensamente, pero se otorga prioridad a la cuestión de defensa, a sugerencia de Rómulo Escobar Betancourt, puesto que se pensaba que habiéndose resuelto el asunto más espinoso que interesaba a los militares del Pentágono, quienes tenían el control del Canal de Panamá, sería más fácil enfrentar los otros temas. En realidad, desde junio de 1974 se había producido en Washington el turning point cuando un estudio del Pentágono señala que el Canal de Panamá era un activo estratégico “importante” pero no “vital” para la potencia y que cualquier arreglo que asegurara el tránsito ininterrumpido de naves sería suficiente para proteger sus intereses. Era un asunto de tiempo y de oportunidad sacar las conclusiones concretas de ese hecho.

Para adelantar sus trabajos, el Embajador Bunker solicita al Presidente Gerald Ford, desde febrero de 1975, nuevas instrucciones que superen las limitaciones que venían de la época del Presidente Nixon, quien, entretanto, ha debido renunciar a su cargo desde agosto de 1974, a causa del escándalo del Watergate. Finalmente, se firma el 7 de marzo de 1975, en la isla Contadora, el Acuerdo de Defensa llamado SOFA, entre los negociadores principales Juan Antonio Tack y Ellsworth Bunker. Los panameños pensaron que con ello se facilitaría el progreso de las negociaciones y que pronto habría un tratado, pero no contaron con el gran conflicto interno en Washington que arreció entre los Departamentos de Defensa y de Estado, el primero de línea dura y el segundo más flexible, que abogaba por una pronta solución diplomática, pugna que duró cerca de seis meses y que se manifestó por inmovilismo, en la mesa de negociación. En Panamá también se advierte una encarnizada pugna interna por el control de las negociaciones.

La primera y más importante víctima será el Canciller Juan Antonio Tack, quien pierde el control de la Cancillería desde el 19 de junio de 1975 para dedicarse, en principio, solamente a las negociaciones, en realidad para irse alejando del verdadero poder hasta su renuncia definitiva al cargo el 22 de marzo de 1976. Tack es sustituido por Aquilino Boyd, quien quedará en adelante como jefe negociador panameño, función que ejercerá muy esporádicamente por las parálisis en el ejercicio bilateral que imponen las circunstancias políticas, sobre todo estadounidenses. Así, desde febrero de 1975 cesan sus trabajos bilaterales: la mesa de tierras, aguas y administración del Canal, de manera provisional, por algunos meses, pero la de compensación económica por dos largos años.

Después de la firma del SOFA en marzo, se estancan las negociaciones al más alto nivel durante meses hasta septiembre cuando Bunker viaja a Panamá. En noviembre se reanudan las conversaciones en la mesa de negociadores principales, llamada también mesa política, puesto que ella revisa los resultados de las otras mesas técnicas, y continúan los trabajos de la mesa bilateral, más técnica, de tierras, aguas y administración del Canal a la que se integraron, por parte de Panamá, dos negociadores alternos suplementarios, el economista Flavio Velásquez y el ingeniero civil Arnoldo Cano, este último dedicado fundamentalmente al asunto de los Puertos de Balboa y Cristóbal y al Ferrocarril de Panamá.

Entretanto el Gobierno panameño no desmaya en sus esfuerzos por concitar cada vez más apoyo internacional a su causa y de presionar así a Estados Unidos para avanzar en las negociaciones. Logra que el 24 de marzo de 1975, los Presidentes de Colombia, Alfonso López Michelsen; de Venezuela, Carlos Andrés Pérez y de Costa Rica, Daniel Oduber, se reúnan en Contadora y reafirmen su respaldo al General Torrijos mediante la Declaración de Panamá. Respaldo importante del grupo de los pocos presidentes genuinamente democráticos de la región, elegidos el año anterior y que al fin se comprometieron plenamente con nuestro país hasta el final de las negociaciones. El 15 de mayo la Asamblea General de la OEA celebrada en Washington, adopta una resolución en el mismo sentido y el General Torrijos continúa sus constantes visitas a los Presidentes de Ecuador (15 de marzo), de México (5 de julio) y del Perú (20 de agosto), antes de la admisión de Panamá como miembro pleno del Grupo de Países No Alineados en su reunión plenaria de Lima del 26 de agosto. Como resultado de toda esta gestión internacional, el 2 de octubre la Asamblea General de las Naciones
Unidas elige a Panamá para ocupar por dos años un puesto en el Consejo de Seguridad, desde el 1 de enero de 1976, en representación de América Latina, hecho excepcional de regreso del mismo Estado Miembro, con sólo dos años de intervalo, al ente político principal del sistema internacional y demostración palpable del respaldo amplio que recibía nuestro país en todo el mundo.

Finalmente, Ellsworth Bunker logra, el 19 de agosto de 1975, que el Presidente Ford adopte una decisión sobre una posición más flexible de Estados Unidos de América, en particular sobre que la duración del nuevo tratado que fuese en adelante con término fijo, lo que le permite encarar con renovado optimismo la negociación con su contraparte panameña. Se integra a la mesa de negociación como negociador alterno de Bunker, el General retirado Welborn Dolvin, quien llevará la voz y el apoyo directo del Pentágono, como forma de cancelar el enconado conflicto interno interinstitucional y de apurar el paso de la negociación. Pero no contaron los negociadores con los acontecimientos políticos internos en Estados Unidos, que obstaculizaron en gran parte el esfuerzo bilateral.

Se trata de la campaña de las primarias del partido republicano en el poder, en la que importantes dirigentes conservadores, bajo el liderazgo de Ronald Reagan, Gobernador de California, se oponen al Presidente Ford en su aspiración electoral con el argumento de que éste favorecía las negociaciones y, en consecuencia, un tratado viable con Panamá que eliminara la perpetuidad y los derechos jurisdiccionales de Estados Unidos en la Zona del Canal. Desde la virulenta declaración del 7 de octubre de 1975, del Gobernador Reagan en Illinois, hasta las elecciones del 2 de noviembre de 1976, esta campaña política habrá de perturbar seriamente el desarrollo de las negociaciones hasta, en cierta manera, paralizarlas.

Se intensifica la guerrilla parlamentaria de los representantes y senadores conservadores en el Congreso quienes, desde febrero de 1974, y sobre todo en los dos años siguientes, tratan reiteradamente,aunque sin éxito, de bloquear las negociaciones con Panamá mediante la presentación de resoluciones sobre el mantenimiento  de la “soberanía y jurisdicción” de Estados Unidos en la Zona del Canal y hasta mediante la solicitud de suspensión del presupuesto  dedicado a los diplomáticos estadounidenses para su trabajo con los panameños. El 2 de mayo de 1976 se inicia una ronda denegociaciones en Contadora, que será la última durante largo tiempo, hasta el 21 de octubre de ese año cuando se reanudan en Panamá, después del entendimiento en ese sentido logrado por Aquilino Boyd con Henry Kissinger. Pero Estados Unidos de América efectúa estas acciones bajo la interrogante de la próxima administración presidencial estadounidense, la que debería tomar la decisión, de acuerdo con las posiciones generales que sobre la cuestión habían aprobado el 13 de julio la plataforma política del partido triunfador, el Demócrata, o la del Republicano el 18 de agosto.

Después del triunfo de Jimmy Carter a la Presidencia de Estados Unidos, el 2 de noviembre de 1976, se abre la posibilidad concreta de terminar pronto y de manera exitosa estas negociaciones. Carter conoce la situación de América Latina y el tema del Canal de Panamá desde que, como Gobernador de Georgia, formó parte de la famosa Comisión Trilateral interesada en la política exterior de Estados Unidos. Creada por David Rockefeller en 1973, estaba compuesta por ciento ochenta altas personalidades de los países desarrollados, especialmente estadounidenses, entre las cuales reclutó a parte apreciable de sus colaboradores más importantes: su Vicepresidente Walter Mondale, su Secretario de Estado Cyrus Vance, Zbigniew Brezinski, Consejero de Seguridad Nacional, Harold Brown, Secretario de Defensa y Sol Linowitz, su conegociador de los Tratados con Panamá. Además, Carter tiene una visión ética de las relaciones internacionales y un compromiso moral de justicia en el trato con otras naciones. En consecuencia, se le facilitaba favorecer un acuerdo con Panamá, sobre todo después que los militares del Pentágono llegaron a la conclusión de que se necesitarían centenares de miles de soldados para defender un Canal sometido a la hostilidad panameña y latinoamericana, y que la mejor defensa del Canal era una relación amistosa con el pueblo y Gobierno de Panamá. Así, Carter estará dispuesto a dar el impulso final a esta negociación que desde hacía cierto tiempo languidecía.

Bajo esas más halagüeñas perspectivas de parte del nuevo Gobierno estadounidense, el 10 de diciembre de 1976 el Canciller Aquilino Boyd se reúne en Washington con el saliente Secretario de Estado, Henry Kissinger, y deciden reanudar las conversaciones. Una ronda importante se celebrará en Contadora del 13 al 19 de diciembre, seguida por otras en Washington del 11 al 15 de enero de 1977, en especial de la mesa de tierras, aguas y administración del Canal, en el Pentágono, con militares bajo el mando del General Dolvin, con los Coroneles Lawrence Jackley y Robert Duker, a quienes se añade más adelante, y George Carrol, cada vez mejor dispuestos a llegar a entendimientos con los negociadores alternos Fábrega, Jaén Suárez, Zambrano, Velásquez y Cano. Pronto se habrán de acelerar las decisiones; cuando el Presidente Jimmy Carter asume el poder, el 20 de enero de ese año, nombra al jurista y diplomático Cyrus Vance como Secretario de Estado y adopta el 21 de enero, en su primer acto decisorio sobre asuntos internacionales, el memorando mediante el cual ordena revisar la política de Estados Unidos hacia Panamá y en particular, cambiar las directivas presidenciales vigentes desde el 18 de agosto de 1975, con el ánimo de lograr rápidamente un acuerdo aceptable a ambas partes. Carter designa, desde el 8 de febrero, al jurista, diplomático y gran ejecutivo Sol M. Linowitz como conegociador, manteniendo a Ellsworth Bunker en el cargo de negociador principal.

Panamá reajustará también sus fichas antes del último asalto en estas largas negociaciones. El 9 de febrero, y a su regreso de Washington, y de sus reuniones con el Secretario Vance y miembros del Congreso, el Canciller Aquilino Boyd, de hecho jefe negociador panameño, víctima como lo había sido Juan Antonio Tack de intrigas palaciegas, es empujado a renunciar para darle paso al jurista y político de izquierda, Rómulo Escobar Bethancourt, quien sería en adelante jefe negociador, contraparte de Bunker. Nicolás González Revilla deja la Embajada en Washington y asume el cargo de Canciller, pero el General Torrijos asumirá, en la práctica, la jefatura superior de la política exterior y de todo el proceso negociador por parte de Panamá.

Los líderes panameños continúan con ahínco su campaña de concitar apoyo internacional. Después de visitar a principios de julio a los Presidentes de Colombia y Venezuela, hecho frecuente, y al Primer Ministro del Canadá el 28 de julio, el General Torrijos asiste, del 10 al 19 de agosto de 1976 en Colombo, Sri Lanka, a la Cumbre del Movimiento de Países No Alineados. Torrijos envía, del 11 de agosto al 1 de octubre, parte de la misión negociadora panameña a explicarle a los Estados Mayores de los ejércitos de América Central y del Sur, y del Caribe, en una época de hegemonía de regímenes militares de derecha en la región, preocupados por los coqueteos con la izquierda internacional, la realidad de las negociaciones y del proyecto político de su régimen para apaciguarlos, puesto que ellos tienen influencia decisiva sobre sus presidentes y cancilleres que apoyaban a Panamá. Además, Torrijos, que dirige un gobierno militar autoritario calificado de dictatorial, “revolucionario” populista que no tolera oposición, enfrenta en Panamá una situación cada vez más difícil, a causa de la caída del crecimiento económico a cero en 1976 y la disminución del ingreso per cápita, con aumento del desempleo, de la inflación y del descontento popular, provocados por la primera crisis petrolera y por una política económica contradictoria que espantaba la inversión privada, por lo que necesita mantener el máximo de amigos en la región.

Del 13 al 26 de febrero de 1977, se realiza en la isla Contadora la primera ronda de negociaciones del equipo del Presidente Carter, con el negociador Bunker y el conegociador Linowitz (y sus asistentes que actúan como negociadores alternos, Ambler Moss, Michael Kozak y Geraldeene Chester, funcionarios del Departamento de Estado), que los panameños aprovechan para tantear las verdaderas intenciones de la nueva administración. Los estadounidenses proponen discutir lo que a sus ojos era crucial: duración del nuevo tratado, la defensa del Canal en ese pacto y después de su expiración, y asuntos más concretos de tierras y aguas. Panamá proponía el año 2000 como fecha tope del Tratado y que las Naciones Unidas garantizaran la neutralidad del Canal, a lo que se opusieron siempre los estadounidenses. A principios de marzo, el General Torrijos designa al jurista y Ministro de Educación, Arístides Royo Sánchez, conegociador por Panamá, para así lograr la simetría con el equipo estadounidense. En adelante se intensifican las reuniones y nos acercamos cada vez más a un desenlace.

El 13 de marzo los negociadores estadounidenses proponen en Washington la celebración de dos tratados, el formato definitivo: el del Canal existente con término fijo, y el de su neutralidad permanente. Continúan las rondas de negociación en Washington y el General Torrijos nombra un nuevo Embajador ante el Gobierno de los Estados Unidos, Gabriel Lewis Galindo, gran empresario inteligente y pragmático, quien presenta sus cartas credenciales en la Casa Blanca el 16 de mayo. Lewis Galindo facilitará grandemente la negociación gracias a sus contactos personales y a la relación de confianza que establece con el Presidente Carter y con senadores claves, además de su acción didáctica sobre el mismo Jefe de Gobierno panameño, poco conocedor de la idiosincrasia y las circunstancias de la gran Potencia.

A pesar de las buenas intenciones del Presidente Carter, el General Torrijos, desconfiado de Estados Unidos, continúa su intensa actividad de cabildeo internacional. Logra que el 17 de enero de 1977, los Presidentes de México, Venezuela, Colombia, Costa Rica, Honduras y El Salvador se le unan para solicitar al Presidente electo Carter, que asumía el poder en pocos días, una definición en el caso de Panamá. Ellos encargan al Canciller costarricense Gonzalo Facio, la encomienda de transmitir el mensaje al Secretario de Estado designado Vance.

El 3 de marzo el General Torrijos, acompañado de algunos de sus negociadores, se entrevista en Caracas con el Presidente Carlos Andrés Pérez, y del 12 al 16 de abril, con una gran comitiva visita a Moammar El Gaddafi, joven líder militar de Libia, imbuido de panarabismo y adversario de Estados Unidos, para encontrarse al poco tiempo en Cancún, también en compañía de algunos negociadores, con el Presidente de México José López Portillo. Torrijos había agotado todos sus cartuchos en el ámbito internacional y no le quedaba más que la habilidad de sus negociadores y la buena voluntad del Presidente Carter.

El 9 de mayo de 1977 se inicia una ronda de negociaciones en Washington que será decisiva. El día 10, los negociadores estadounidenses aceptan la posición panameña general en el tema de tierras y aguas, mediante la cual más del 64% de la Zona del Canal con importantes áreas urbanizadas, los puertos de Balboa y Cristóbal, y el Ferrocarril revertían a Panamá a la entrada en vigencia de los Tratados, y el resto por transferencia gradual a lo largo de los siguientes veinte años.

Los negociadores panameños regresan a Panamá y Torrijos les imparte las instrucciones finales: el 31 de diciembre de 1999 debe terminar el proceso de descolonización progresiva y debe quedar en manos de Panamá, de manera física y concreta, todo el territorio y las instalaciones de la Zona del Canal, incluida la propia vía interoceánica, y allí no debe permanecer ningún soldado extranjero. Esas instrucciones serán características fundamentales de los Tratados Torrijos-Carter. El 17 de mayo regresan a Washington el jefe negociador panameño Rómulo Escobar Bethancourt y el conegociador Arístides Royo, además de los negociadores, esta vez en su papel más bien de alternos, Carlos Alfredo López Guevara y Diógenes De la Rosa, quienes reaparecían en la mesa bilateral después de varios años de ausencia, signo de que se acercaba el momento de redactar cláusulas de tratado, además de los negociadores alternos Omar Jaén Suárez, Augusto Zambrano, Flavio Velásquez y Arnoldo Cano, de la mesa de tierras, aguas y administración del Canal, con Edwin Fábrega, su coordinador.

El 18 de mayo se acordó el tema de la neutralidad y, en consecuencia, el de la duración del Tratado del Canal hasta el 31 de diciembre de 1999: Panamá, como soberana territorial declara la neutralidad del Canal y Estados Unidos es garante de la misma. El protocolo de adhesión a dicho pacto se depositaría en la OEA en vez de Naciones Unidas, donde Estados Unidos señaló que tenía enemigos.

El 20 de mayo se acordó la naturaleza de la Comisión del Canal de Panamá como agencia del Gobierno estadounidense, en vez de la agencia binacional que preferían los panameños, y la forma de participación creciente de Panamá en la junta directiva, y en los cargos de subadministrador y de administrador. La Zona del Canal con su gobernador desaparecía desde el primer día de la entrada en vigencia de los pactos y cesaba la jurisdicción de Estados Unidos en el territorio panameño, aunque se establecía un período de transición de 30 meses para hacerlo ordenadamente. Parten a Washington también por algunos días Ricardo Fábrega, experto actuarial, para ocuparse de los detalles técnicos de asuntos del Seguro Social en el nuevo Tratado y Armando Contreras, del Estado Mayor de la Guardia Nacional, para tratar cuestiones de defensa conjunta.

Se veía, pues, un tratado en el horizonte cercano, pero el asunto de la compensación económica trabó la negociación durante dos meses, tema que había quedado suspendido desde hacía dos años. Rómulo Escobar Bethancourt comenzó por plantear un pago para Panamá de 6,000 millones de dólares, para luego bajar a 1,020 millones de dólares de compensación inicial y 300 millones de dólares de anualidad. Para el presidente Carter esto era un golpe casi fatal a la negociación. A principios del mes de junio llegó el Ministro Nicolás Ardito Barletta, quien actuará como negociador principal del tema, a quien asistirá en ciertos momentos Rodrigo González, hombre de negocios, y estrecho asesor y confidente del General Torrijos.

Después de varias reuniones con Richard Cooper, Subsecretario de Estado para Asuntos Económicos y con Anthony Solomon, Subsecretario del Tesoro para Asuntos Monetarios, se llegó a una entrevista de los negociadores principales panameños con el mismo Presidente Carter el 29 de julio, quien envió un mensaje al General Torrijos diciendo que la propuesta estadounidense en compensación económica era lo máximo que podría lograr en el Senado: una anualidad que, entre pagos fijos y variables según el tránsito por el Canal, alcanzaba cerca de 80 millones de dólares y un sustancial paquete anexo de cooperación.

El 5 de agosto el General Torrijos la aceptó con la recomendación de su Ministro de Planificación y Política Económica, Nicolás Ardito Barletta. Finalmente, y cuando se creía que todo estaba arreglado, se presentó un espinoso asunto planteado al Presidente Carter por el Senador de Alaska, Mike Gravel, quien quería acordar derechos a Estados Unidos para la construcción de un canal a nivel del mar por Panamá, que facilitara el transporte hacia la costa este de Estados Unidos del petróleo producido en la región ártica. Reunidos en Bogotá, el General Torrijos y sus negociadores principales con los Presidentes de Venezuela, México, Colombia y Costa Rica, y el Primer Ministro de Jamaica, y después de una tormentosa sesión telefónica entre negociadores panameños y estadounidenses, reunidos en la Embajada de Panamá en Washington, se llegó a un acuerdo de una opción para comprometerse a estudiar la viabilidad de un canal a nivel del mar y nada más.

Los negociadores panameños regresan el 7 de agosto de 1977 a Panamá y se preparan para recibir a sus contrapartes de Estados Unidos, con el propósito de redactar las cláusulas finales de los Tratados, teniendo como fecha límite el día 10 a medianoche, cuando terminaba el mandato del conegociador Linowitz. Después de una frenética sesión de sorpresas y desalientos por parte de la delegación estadounidense frente a la propuesta de texto en castellano e inglés de la panameña, se llega a un final feliz en la noche del 10. Se cantó victoria, pero quedaba por delante un largo camino después de la firma de los Tratados y, sobre todo, para su ratificación en el Senado de los Estados Unidos de América. Trabajan en la redacción de cláusulas finales en esas sesiones maratónicas Arístides Royo y Carlos Alfredo López Guevara, con sus contrapartes, los jóvenes juristas del Departamento de Estado Michael Kozak y Geraldeen Chester.

Finalmente, el equipo negociador panameño se traslada a fines de mes a Washington para terminar la redacción conjunta, en español e inglés, de los textos definitivos de los Tratados y sus voluminosos anexos, y la impresión en la Defense Mapping Agency, bajo la supervisión, por parte de Panamá, de Augusto Zambrano y Julio Mock, Director del Instituto Geográfico Nacional, del grueso atlas de mapas de los delicados acuerdos en tierras y aguas. Del afinamiento de la redacción conjunta se encargarán en Washington, por parte de Panamá, principalmente Carlos Alfredo López Guevara, Diógenes De la Rosa y Omar Jaén Suárez, quienes lucharán contra el tiempo para tener listos el 6 de septiembre textos y mapas aprobados por ambos equipos de negociación. Al día siguiente, el7 de septiembre, en la sede de la OEA, se firmaron solemnementeel Tratado concerniente a la Neutralidad Permanente del Canal de Panamá y al Funcionamiento del Canal de Panamá, y el Tratado del Canal de Panamá. Ambos con sus anexos firmados el día anterior porlos negociadores Escobar Bethancourt y Bunker, y los conegociadores Royo y Linowitz.

La firma de los Tratados Torrijos-Carter el 7 de septiembre de 1977:

Desde el mes de agosto se comenzó a explorar la forma que adquiriría la firma de los dos Tratados. Para enfrentar la difícil ratificación de los pactos bilaterales la administración del Presidente Carter necesitaba un evento muy mediático y positivo, una brillante ceremonia que excitara la imaginación de la opinión pública, despertara el interés del pueblo estadounidense y ejerciera una suerte de presión moral en el Senado. Para ello quería la presencia de la mayor cantidad de mandatarios de la región, que servirían como testigos notariales de la solución del grave conflicto, y de la grandeza ética de la nación estadounidense y de su nuevo Presidente Jimmy Carter. Éste propuso rápidamente al General Torrijos, quien lo aceptó, que la ceremonia tuviera lugar en Washington y, dentro de esa capital en un lugar neutral, la sede de la Organización de Estados Americanos, desde donde partieron los acuerdos de 1964 que trajeron la paz entre los dos países, y en donde culminaría un extraordinario esfuerzo bilateral. Sería el símbolo del encuentro fraternal de la potencia con Latinoamérica y la cancelación de dos políticas opuestas, y de dos formas contrarias de relacionarse, la del “big stick” de Teodoro Roosevelt en 1903, y la de vínculos basados en la ética, el respeto y la equidad de Jimmy Carter en 1977. Logró el Presidente Carter la aprobación también de los principales líderes republicanos a través del ex Presidente Gerald Ford y de Henry Kissinger, además de la del Presidente del principal sindicato laboral de Estados Unidos AFL-CIO.

La Casa Blanca pronto puso en ejecución una estrategia muy bien elaborada para ir abriendo el camino a la ratificación de los pactos en el Senado y el General Torrijos comenzó a prepararse para viajar a Washington el 5 de septiembre de 1977. Al llegar a la capital estadounidense primero se entrevistó con el Presidente Carter, y el 6 de septiembre los negociadores y conegociadores de Panamá y Estados Unidos firmaron los documentos anexos y el Atlas de mapas. Finalmente, en la noche del 7 se septiembre se celebró una magnífica ceremonia en el Salón de las Américas de la sede de la Organización de Estados Americanos, bajo la hospitalidad de su Secretario General, Alejandro Orfila, y ante representantes de veintisiete naciones del hemisferio, entre los que se contaban dieciocho Presidentes y Primeros Ministros, un Vicepresidente y tres Cancilleres. Sólo faltó, entre los importantes, el presidente de México, José López Portillo, quien no había quedado enteramente satisfecho con el contenido de los pactos. Tampoco asistió el Presidente del Brasil. Esa noche Omar Torrijos Herrera y Jimmy Carter firmaron los dos Tratados que llevan sus nombres. Carter ofreció luego una cena de Estado en la Casa Blanca. Hasta aquí la parte ceremonial y Torrijos regresa pronto a su país rodeado de sus negociadores.

La ratificación de los Tratados Torrijos-Carter 1977-1978:

Los opositores a los Tratados, tanto en Panamá como en Estados Unidos, comenzaron a agitarse desde poco antes de su firma. Así, Ronald Reagan abogaba, desde el 23 de agosto, por un referéndum nacional que los hubiera hecho naufragar, mientras que en Panamá grupos estudiantiles y otros opositores políticos se manifestaron el mismo 7 de septiembre. Esa noche, residentes de la Zona del Canal que se oponían a los Tratados hicieron una marcha de protesta. Todos eran movimientos pálidos frente a los que tendríamos que ver cuando los Tratados entraran en la fase de ratificación en Estados Unidos. En Panamá, el General Torrijos se entrevistó con los principales ex Presidentes de la República, y se permitió a la oposición, por fin, manifestarse amplia y libremente. Ésta, en gran parte convencida de que la aprobación de los Tratados fortalecía el régimen militar, pidió votar por el NO en el referéndum de octubre de 1977.

Venía ahora la dificilísima etapa de la ratificación doble. Primero en Panamá, mediante referéndum popular que se convocó para el 23 de octubre de 1977, en el que 506,805 panameños votaron y triunfó el SÍ por el 67%. Lo logró en todas las provincias salvo en la Comarca de San Blas, más tradicionalmente pro estadounidense, con una larga historia de oposición al Panamá hispánico, colombiano y republicano. Ahora tocaba al Senado de Estados Unidos ratificar ambos Tratados. Pero para llegar a esa situación había que sortear otros escollos.

El primero surgió cuando en Washington los opositores a los Tratados comenzaron a propagar la especie de que los negociadores Escobar Bethancourt y Linowitz se contradecían en relación con los poderes de Estados Unidos en el Tratado de Neutralidad, por declaraciones imprudentes que el primero había hecho en Panamá en la campaña para el referéndum popular, en especial en las sesiones dedicadas al tema por la Asamblea de Representantes de Corregimientos el 17 y 19 de agosto. Mientras tanto el General Torrijos había partido el 27 de septiembre para Europa con el propósito de recabar apoyo ante grandes usuarios del Canal y aliados importantes de Estados Unidos. Visitó a los dirigentes de Israel, Yugoslavia, España, Francia, Italia, El Vaticano, Suecia, Finlandia, Alemania y el Reino Unido antes de regresar a su país por la ruta de Washington, adonde llegó el 14 de octubre para entrevistarse con el Presidente Carter y aclarar algunas cláusulas del Tratado de Neutralidad, lo que hacen mediante declaración conjunta. Fue el desenlace feliz y primer acto del drama de la ratificación en Estados Unidos de los pactos bilaterales.

Comienza el 16 de septiembre de 1977 lo que he llamado “la batalla del Senado” para el Presidente Carter cuando envía formalmente a la Cámara Alta del Congreso de Estados Unidos los dos Tratados para su consideración, aunque desde el 22 de julio, antes de su firma, se hubiesen iniciado las audiencias públicas en su Comité Judicial. El Comité de Relaciones Exteriores inicia sus audiencias desde el 26 de septiembre, y el 30 de noviembre lo hace el difícil Comité de Marina Mercante y Pesquerías de la Cámara de Representantes, el que más adversó, desde siempre, las aspiraciones de Panamá. En todas esas audiencias se manifestaron simpatizantes y opositores a dichos Tratados, tanto panameños como estadounidenses. El 24 de enero de 1978 le tocará el turno al Comité de Servicios Armados del Senado, al comenzar sus audiencias un poco antes del 31 de enero, el día que el Comité de Relaciones Exteriores recomienda al pleno la aprobación del Tratado de Neutralidad, el primero que sería sometido a votación, sin tener aún el Presidente Carter los votos necesarios. Además, alrededor del 50% de la opinión pública estadounidense adversaba los Tratados mientras que sólo un 29% los aprobaba.

Para mejorar el ambiente y contrarrestar la formidable estrategia de la oposición conservadora, muy activa en todo el país, la Casa Blanca puso en ejecución una vasta campaña de convencimiento, en la que se involucró personalmente, y casi todos los días, el mismo Presidente Carter. Muchos otros participaron en esta campaña, como el actor John Wayne, ídolo de los conservadores, quien convenció a algunos senadores de la necesidad de votar afirmativamente por los pactos. Los esfuerzos pro Tratados los realizaban variados grupos políticos, empresariales, religiosos, sindicales, comunitarios, cuyos blancos finales eran los senadores demócratas y republicanos en quienes cundía toda clase de dudas y temores. La campaña comprendía una no importante, sino crucial, visita de senadores a Panamá.

Los primeros llegan el 9 de noviembre de 1977, encabezados por Robert C. Byrd, líder de la mayoría demócrata, quien el 14 de ese mes confirma su apoyo a los pactos, elemento clave para su aprobación definitiva. Otros cuarenta y uno llegarían hasta el 27 de enero de 1978, para someter al General Torrijos y a su política a un escrutinio riguroso antes de tomar su decisión, entre los cuales se encontraba Howard Baker, líder de la minoría republicana, quien terminó apoyando los Tratados. De estas visitas surgieron dos asuntos claves: la necesidad de aclarar ciertos asuntos del Tratado de Neutralidad, y el compromiso por parte del General Torrijos de democratizar su régimen y permitir la actividad de los partidos de oposición en Panamá.

Después de una vigorosa guerrilla obstruccionista legislativa por parte de los opositores y de aprobada la llamada enmienda de liderazgo el 13 de marzo por el pleno del Senado, que contenía los principios de la declaración de entendimiento del General Torrijos y del Presidente Carter del 14 de septiembre del año anterior, y cuando se creía que el camino estaba abierto para la aprobación del Tratado de Neutralidad, surge un joven y oscuro Senador demócrata de Arizona, Dennis DeConcini, quien veinticuatro horas antes de la votación plantea una enmienda mediante la cual Estados Unidos tendría derecho para estacionar fuerzas militares en Panamá después del año 2000 y para intervenir con el objeto de salvaguardar la vía interoceánica. Esta iniciativa despertó no sólo rechazo severo por parte de los panameños, sino también por parte de senadores más liberales, demócratas. Después de una difícil negociación entre los diplomáticos panameños y estadounidenses, que incluyó hasta una comunicación telefónica entre el General Torrijos y el Presidente Carter y conversaciones con los senadores claves, se llegó a aprobar, bajo el término de “condiciones”, las llamadas enmiendas suavizadas. Finalmente, la tensión extrema en Washington y en Panamá se resolvió cuando el 16 de marzo en la tarde fue aprobada la resolución del Senado que otorgaba el “consejo y consentimiento” al Ejecutivo para ratificar el Tratado Concerniente a la Neutralidad Permanente del Canal y al Funcionamiento del Canal de Panamá” por 68 a 32, es decir, con un sólo voto más que los dos tercios requeridos, siendo el voto mágico el del senador demócrata Harrison Williams. El 18 de abril se aprobó, por el mismo margen, el Tratado del Canal de Panamá y una “reserva”, auspiciada por la mayoría demócrata, para neutralizar la “condición” DeConcini del Tratado de Neutralidad. El Presidente Carter respiraría aliviado por la ordalía vivida que estimaba casi tan difícil como su campaña presidencial; y el General Torrijos desechaba los planes de sabotaje del Canal de Panamá, en caso de que el Senado de Estados Unidos no ratificara los pactos bilaterales.

Ahora quedaba por intercambiar los instrumentos de ratificación de ambos pactos internacionales, los cuales recogían los principios de no intervención de Estados Unidos en Panamá, para anular los términos negativos de la condición DeConcini en el Tratado de Neutralidad. El acto terminal tendrá lugar en la ciudad de Panamá el 16 de junio de 1978 cuando el Presidente Carter visita nuestra capital para encontrarse con el General Torrijos. En ceremonia solemne en el Gimnasio Nuevo Panamá, acompañados de los Presidentes de Colombia, Venezuela, Costa Rica, México y del Primer Ministro de Jamaica, queda finiquitado el último acto de estas largas negociaciones diplomáticas. Sin embargo, quedará por delante la adopción, por parte del Congreso de Estados Unidos, de las leyes de implementación del Tratado del Canal de Panamá, ejercicio en el que la administración del Presidente Carter se enfrentará a los representantes conservadores, quienes harán todo lo posible para torpedear la correcta ejecución de los pactos, y el cumplimiento de su letra, y sobre todo, de su espíritu. Es tal la situación que el conegociador Arístides Royo, ahora Presidente de la República, tendrá que reclamar airadamente al Presidente Carter, lo que traerá tensiones al Gobierno de Panamá hasta la puesta en vigencia de los Tratados el 1 de octubre de 1979, y aún más allá. Pero salimos ya del período estrictamente de negociación de los Tratados Torrijos- Carter.

Fundamentos y Significados de los Tratados Torrijos-Carter:

Cuando los zonians advertían de manera profética, desde diciembre de 1959, que “si la bandera panameña ondeara en la Zona del Canal de Panamá, Estados Unidos bien puede esperar que Panamá inmediatamente tomará la posición oficial que su bandera ondea por soberanía –y soberanía significa jurisdicción-. Después ellos solicitarán la eliminación de los poderes judiciales, reconocimiento de la jurisdicción civil, penal, fiscal y laboral, la eliminación del sistema postal, la liquidación de la Compañía del Canal de Panamá, la remoción de las fuerzas armadas y, al final, el control y propiedad del Canal de Panamá”1, habían resumido muy bien la naturaleza profunda de la negociación de los Tratados Torrijos-Carter. En efecto, el reconocimiento por parte de Estados Unidos de la soberanía panameña, aunque fuese titular, en la Zona del Canal destrabó, ideológicamente, esta negociación antes de comenzar. ¡Porque si los Estados Unidos hubiesen sido soberanos en ese territorio no hubiera habido forma de convencer al Senado de llegar a una cesión tan importante de derechos perpetuos sin haber mediado una imposible como aplastante victoria militar!

Los Tratados Torrijos-Carter se fundamentan para Panamá en conceptos que desde la década de 1930 se comienzan a barajar, sobre todo en la incipiente izquierda panameña, como la abrogación del Tratado de 1903, la supresión de la perpetuidad, el reconocimiento de la soberanía panameña en todo su territorio y la neutralización del Canal. Se elevaba, desde fecha temprana, este tema reivindicativo, que aflorará en la década de 1960, a la misma categoría que el de la soberanía, el cual era medular en las relaciones entre los dos países y en el ingente esfuerzo negociador. Todo ello implicaba, en el lenguaje popular de Torrijos, la eliminación del ¡Gobernador de qué!, la desaparición de la “quinta frontera”, la del centro que partía al país en dos, y la primacía del pabellón nacional en toda su geografía nacional, que correspondía al concepto de “soberanía”, al que se añade el de “dignidad” o respeto por la potencia del pequeño adversario panameño. Ambos resumían los dogmas de la nueva religión nacional. Se integra, desde la década de 1950, la idea novedosa en la comunidad internacional de la explotación de la posición geográfica, declarada primer y más importante recurso natural de Panamá. Cinco conceptos esenciales que serán las cinco columnas sobre las cuales se edificará la filosofía de los Tratados Torrijos-Carter desde el inicio de la negociación en 1964.

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Se trataba de Arthur J. Wynne, Presidente del Comité de la Zona del Canal para la retención por Estados Unidos del Canal de Panamá, fechada en Balboa Heights el
de diciembre de 50. Citado por Omar Jaén Suárez, Las Negociaciones sobre el Canal de Panamá 1964-1970, Grupo Editorial Norma, Bogotá, 00 , p. 4.
Los juristas y diplomáticos panameños se inspiraban, para defender la tesis de la abrogación del Tratado de 1903 a perpetuidad y su reemplazo por uno enteramente nuevo, en el principio de rebus sic stantibus, según el cual cesan las obligaciones al cambiar radicalmente la situación que las generó. Sostienen, además, que los Tratados deben cumplirse al reconocer el principio de pacta sunt servanda, lo que no hacía Estados Unidos al violar repetidamente el Tratado de 1903 y excederse ampliamente en sus derechos. Sobre todo al considerar que, en vez de ser un agente de desarrollo para Panamá, el Canal era un servicio público con peajes mínimos y no discriminatorios, y que la superpotencia había constituido un extenso aparato militar con fines más geopolíticos y geoestratégicos que de defensa cercana de la vía interoceánica.

La continuidad en sus políticas de control de la Zona y del Canal, para su beneficio y para su defensa estratégica, será la clave de Estados Unidos en su actitud y su comportamiento a lo largo de la negociación, y la desconfianza hacia Panamá, hacia su clase dominante y sus dirigentes circunstanciales, a sus ojos incapaces de administrar correctamente la vía interoceánica, será la tónica permanente. Pero también hay desconfianza recurrente de los panameños en las buenas intenciones de los estadounidenses, hasta el punto que Diógenes De la Rosa califica la negociación como el encuentro de dos desconfianzas, que al final, y por fortuna, se resolvieron exitosamente. La negociación se convirtió en un ejercicio asimétrico, ya lo he afirmado, en el que Estados Unidos tenía que cederlo todo y Panamá recibirlo todo. En realidad, casi todo, puesto que la médula del asunto, la soberanía territorial, no estaba en juego. La tarea de los negociadores de ambos países en esas condiciones era relativamente simple y compleja, es decir, encontrar la manera menos conflictiva de hacer el traspaso a Panamá de todo lo que Estados Unidos poseía en la Zona del Canal, en el menor tiempo posible, en veinte años contados a partir de 1979. Ese es el sentido profundo del Tratado del Canal de Panamá. Debían, además, asegurar la libertad del tránsito sin discriminación mientras existiera la vía interoceánica, la que no debía ser víctima de violencia por causa de conflictos internacionales o de otras amenazas. Ese es el sentido profundo, a su vez, del Tratado de Neutralidad.

En esta tarea los negociadores tenían, no obstante, formidables obstáculos: los zonians o zoneítas, grupo humano pequeño pero batallador que se oponía a cualquier pérdida de privilegios en la Zona del Canal; el Pentágono cuyos militares, alérgicos a la cesión de cualquier plaza fuerte, habían construido además la vía interoceánica y la controlaban plenamente; el lobby naviero que gozaba de privilegios considerables mediante peajes bajísimos que no habían evolucionado desde la apertura del Canal; los conservadores en Estados Unidos, que temían siempre que la vía marítima y la Zona del Canal cayeran en manos de los grandes enemigos de su país, el imperio soviético y sus satélites.

Todo ello se manifestaba en las diversas políticas más o menos duras, desde la del Presidente John F. Kennedy hasta la de Richard M. Nixon. Pero también había circunstancias favorables para la negociación: al principio, la urgencia para los estadounidenses de construir un canal a nivel del mar; la evolución de la zona de tránsito con el crecimiento descomunal de la población, y de las áreas urbanas y suburbanas de las ciudades de Panamá y Colón, que aumentaban la presión sobre la Zona del Canal; la relativa fragilidad de la defensa de la vía interoceánica sin la amistad de las autoridades y los habitantes de la región circundante; la presión internacional creciente en favor de Panamá en la gran batalla ideológica y geopolítica entre los imperios estadounidense y soviético; la lucha generacional cada vez más intensa de los panameños para quienes los conceptos de soberanía y dignidad se habían convertido en parte de su religión cívica; la capacidad de liderazgo del General Omar Torrijos, quien había logrado estabilizar al país durante el tiempo suficiente para concluir satisfactoriamente las conversaciones bilaterales; y el triunfo electoral de Jimmy Carter, imbuido de valores éticos y morales en las relaciones internacionales.

El balance final de los elementos negativos y positivos para ambos participantes en la mesa bilateral fue una negociación que muestra resultados óptimos como lo habían predicho los analistas de la CIA según el método del Joint Maximum Agreement. Ambos países se acercaron al de la curva óptima de Pareto, a saber, un punto razonable de equidad o de satisfacción2.

Como estrategia y táctica de negociación Panamá planteó, desde el principio, resolver primero los problemas existentes, las causas de conflicto que surgen de la Convención del Canal Ístmico de 1903 y sus enmiendas, y recurrir a estudios científicos, económicos, de
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. CIA Informe de Inteligencia fechado el de agosto de 74. Citado por Omar Jaén Suárez, Las Negociaciones de los Tratados Torrijos-Carter 1970-1979, Autoridad del Canal de Panamá, Colombia, 005, tomo , p. 78 .
desarrollo urbano, y geográficos, para justificar sus aspiraciones de compensación económica y de reversión territorial. La argumentación racional dominará, para los panameños, la negociación. El método deductivo es el mejor camino, según los negociadores panameños, para lograr resultados positivos. Para los estadounidenses, el acuerdo sobre el canal a nivel del mar será durante largo tiempo lo prioritario, al igual que la defensa estratégica global desde el Ístmo de Panamá, mientras que el método inductivo, su preferencia. Dos estrategias y dos tácticas que se afrontarán hasta que triunfe la racionalidad que, por paradoja, imponen los panameños en esta compleja negociación.

El Tratado de Neutralidad ha sido duramente criticado por algunos, sobre todo por aquellos que no soportan el triunfo del General Torrijos al encabezar el período definitivo de la lucha de generaciones de panameños decididos a hacer realidad la principal aspiración histórica de Panamá. Ellos sostienen que dicha neutralidad es ficticia o que otorga a Estados Unidos derechos de intervención unilateral en Panamá. No obstante, cuarenta estados, entre los cuales se cuentan los más aguerridos adversarios de Estados Unidos, como Vietnam y la Unión Soviética, se han adherido a su Protocolo.

Debo confesar, que los juristas del Departamento de Estado me revelaron en su momento que encontraron extravagante que hubiese panameños que sostuvieran, sin justificación, una interpretación tan contraria a los intereses de Panamá. Además, Jimmy Carter, en representación oficial del Presidente de Estados Unidos en las ceremonias de transferencia del Canal organizadas en nuestro país el 31 de diciembre de 1999, interpretó que dicho Tratado otorgaba derechos a su país para defender el Canal de cualquier amenaza externa sólo “en conjunto y cooperación, a solicitud de Panamá, si el caso llegara a ocurrir”.

¿Cuáles son hoy, además de los logros objetivos en favor de Panamá contenidos en las cláusulas de los Tratados Torrijos-Carter, las mayores contribuciones de estos Tratados a la comunidad internacional? Primero, haber creado una situación mediante la cual el Canal de Panamá continúa sirviendo a la marina mercante, y al comercio oceánico entre los continentes, cada día mejor, con mayor eficiencia, lo que propicia el desarrollo en vastas zonas del planeta. Luego, la posibilidad de facilitar la estabilidad en Panamá al poner a su disposición nuevos y mayores recursos para el desarrollo, a través de la explotación plena de su posición geográfica.

Finalmente, el ejemplo extraordinariamente valioso de la posibilidad de resolver los más arduos conflictos mediante el diálogo, el entendimiento y la concertación. La posibilidad de sentar a una mesa de negociación a adversarios tan disímiles y dispares, en poder y recursos, a la primera superpotencia mundial y a un pequeño país casi inerme de Latinoamérica, y llegar a un resultado razonablemente satisfactorio para ambos. Echar, en consecuencia, las bases de la distensión en un área crucial del mundo y contribuir de manera tangible al imperio de la paz y de la seguridad, aspiraciones y objetivos centrales del sistema internacional.

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Omar Torrijos Herrera


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