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30 Años de la firma de los Tratados Torrijos-Carter: División temática en la negociación

30 Años de la firma de los Tratados Torrijos-Carter: División temática en la negociación

Complejidad de causas:

El éxito de Panamá al concertar tratados sobre el Canal con los Estados Unidos de América, lo que le permitió la integración territorial del Estado y el acceso a la administración de la vía interoceánica, constituye un efecto muy complejo, cuyas causas han sido parcialmente estudiadas.

Se conoce que el multilateralismo adoptado por Panamá, el cual adquirió la categoría de factor significativo de su política exterior, influyó notablemente en el desarrollo de los acontecimientos, y le confirió a la gestión negociadora un eco internacional que mucho le faltaba.

El interés público por la situación canalera, tanto en América Latina y Europa, como en los Estados Unidos de América, dio lugar a la formación de una seria e importante conciencia crítica que estimulaba la concertación, a fin de superar una etapa de confrontaciones que ya formaba parte de la agenda de muchos países.

El esfuerzo de Panamá y los Estados Unidos de América por alcanzar acuerdos duraderos que pusieran fin a las causas de conflicto entre ambos, tal como rezaba la Declaración Conjunta firmada después de los sangrientos acontecimientos de enero de

1964, no hubiera tenido mayor futuro si se hubiese continuado en un esquema bilateral, en el cual ambas partes tenían poca flexibilidad para negociar. En particular, esta dificultad recaía fundamentalmente sobre los Estados Unidos de América, dado que desde su propio

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* Negociador de los Tratados Torrijos-Carter de 77. Consultor Jurídico del Ministro de Relaciones Exteriores.

interior, voces importantes señalaban que cualquier concesión importante entregada a Panamá constituiría, ni más ni menos, una traición.

De allí que el empeño de la Organización de los Estados Americanos, de la Organización de las Naciones Unidas y del Movimiento de Países No Alineados, así como de Estados individuales y personalidades intelectuales de distintos continentes, todos en plan sincero de contribuir a la definición de una solución satisfactoria, forma parte de la historia de ese episodio de tanta significación para Panamá y para la estabilidad de todo el continente.

Desde luego, hay una concurrencia de causas eficientes sobre los Tratados del Canal, que han sido examinadas en otros trabajos. La situación interna de Panamá, por ejemplo, que dio lugar a la formación de una unidad nacional mínima, sin la cual otras jornadas -como la de 1967- no pudieron alcanzar los objetivos planteados. Esa unidad nacional mínima estaba caracterizada por la circunstancia de que se le otorgaba a la cuestión canalera la gran prioridad de las políticas públicas, a tal punto que puede afirmarse que al tema de la soberanía nacional se subordinaban todas las demás preocupaciones.

Al mismo tiempo, debe examinarse con todo rigor el carácter decisivo de las personalidades que tuvieron a su cargo la responsabilidad de dirigir a los grupos de trabajo de ambos países. Omar Torrijos se dedicó por entero a orientar y dirigir, paso a paso, todas las fases del proceso negociador desde el ángulo panameño. Jimmy Carter asumió el reto y logró finalmente un resultado favorable, a pesar de que hubo de enfrentarse a una verdadera muralla de incomprensión en su propio país. Para corrientes norteamericanas de gran influencia política, Estados Unidos de América no tenía necesidad de entregar absolutamente nada, y el statu quo, expresado en el Tratado de 1903, con todas sus consecuencias, era lo que, a su juicio, había que conservar.

Importancia de la División Temática

Sin embargo, a pesar de la concurrencia de los factores que se han señalado, y su notorio impacto en el acuerdo final, es preciso detenerse en lo que podría denominarse “división temática en la negociación de los Tratados del Canal”.

Recordemos, en primer lugar, que, para los efectos de Panamá, solamente era admisible la sustitución del Tratado de 1903 por uno enteramente nuevo. Esta línea de pensamiento era sumamente compleja, en tanto que el Tratado de 1903 contenía un conjunto de regulaciones aplicables no solamente al Canal de Panamá, sino también a una franja de tierra y aguas sobre las cuales Estados Unidos de América ejercía plena jurisdicción. El Tratado de 1903 fijaba las reglas conforme a las cuales se operaba el Canal; es decir, las reglas que los Estados Unidos, en 1903, consideraban indispensables para el manejo de la vía.

En ese conjunto de disposiciones se atendía, igualmente, al problema de la construcción interoceánica, en el sentido de que Estados Unidos de América reservaba para sí la facultad de construir pasos o vías de comunicación entre un océano a otro, facultad que incluía la obligación de Panamá de solicitar el permiso respectivo en caso de que estimara necesario emprender alguna obra de cobertura interoceánica.

El tratado de 1903, igualmente, confería a Estados Unidos de América la facultad de protección del Canal, en términos generales; facultad que fue interpretada en el sentido de que podía, para esos efectos, establecer bases militares, si estas eran necesarias para la protección o defensa de las instalaciones canaleras. Si se consideraba que tales estructuras debían, por razones de conveniencia física o estratégica, establecerse fuera del territorio de la Zona del Canal, entonces se requería la autorización de la República de Panamá.

Debe sostenerse, en consecuencia, que la tarea fundamental de la negociación, al menos desde el punto de vista de Panamá, era desmontar el sistema, establecer un período razonable de ordenada transición, y permitir el nacimiento de un sistema reemplazante, con las consiguientes salvaguardas que eran de esperarse en un proceso de negociación, es decir, de una dinámica de intercambio de posiciones, fundamentada en la comprensión de las dificultades internas de la contraparte.

Identificado el objetivo, la tarea gigantesca consistía en determinar cómo lograrlo, sin llegar al extremo de liquidar la negociación propiamente dicha. Para Panamá, llegar a un punto en que la negociación ya no fuese posible, por la convicción de que los resultados no satisfacerían su interés nacional, significaba quedarse

con el Tratado de 1903. Esta posibilidad era dramática, en tanto que, de esa manera, la contradicción histórica entre soberanía y colonia quedaría en pie, y no sería predecible la reacción de las distintas fuerzas que formaban el tejido social de la época. Lo fundamental era que no podía predecirse la reacción de la dirección política del país, de haber quedado ésta encajonada en un túnel sin salida negociada.

De esa manera, encontrar fórmulas suficientemente pragmáticas para resolver el problema de los resultados del esfuerzo negociador entre los dos países era clave y decisivo.

La división temática fue lo que condujo al éxito del esfuerzo, desde luego, sin que pueda permitirse el olvido o la pretermisión de los distintos factores concurrentes que ya se han mencionado.

Esta división temática partió de la premisa de que no era posible desmontar el sistema con un solo y único acto, como se hace cuando, como consecuencia de un conflicto bélico, una parte rinde a la otra y le impone condiciones, generalmente vergonzosas o humillantes. No obstante, el ejercicio de dividir las negociaciones en temas -Zona del Canal, Canal propiamente dicho y bases militares- tropezaba indefectiblemente con dos tipos de incomprensiones: por una parte, a lo interno de Panamá se debatían ideas, criterios y conceptos sobre lo que pudiéramos denominar “el tratado ideal”, en el sentido de un documento negociado que, en efecto, hiciera desaparecer en un solo acto todo el sistema que había sido establecido desde principios de la República.

La discusión, desde luego, obedeció a los enfoques que cada grupo social utilizaba para acercarse al fenómeno de la “cuestión canalera”. Las posiciones variaban, desde el ángulo más conservador hasta el atrincheramiento más radical.

Para sectores medios de la población, vinculados a postulados de redención social y animados por la esperanza de transformación del mundo, según la experiencia de las revoluciones en los países con mayores índices de pobreza, la solución solamente podía ser la desaparición absoluta de las instalaciones militares de los Estados Unidos de América, como parte esencial de cualquier acuerdo, aún cuando este contuviera la desaparición de la Zona del Canal.

Es significativa la constatación de que, con posterioridad a los acontecimientos de enero de 1964, grupos radicales levantaron una

consigna pública según la cual lo que pedían o sostenían los mártires de esa fecha era la inexistencia de bases militares. Lo expresaban de la siguiente manera: “qué dicen los mártires de enero? Bases no!!, con lo cual priorizaban, al menos en el plano de la militancia política, y con respecto a la discusión temática, el asunto de las instalaciones militares norteamericanas en el territorio nacional, con la transmisión de la idea de que cualquier tratado que no resolviera ese problema de modo inmediato y de fondo, no merecía respaldo sino que, por el contrario, debía considerarse una traición.

El ángulo conservador también tuvo gran vocería. La sociedad panameña, con su compleja estructura social en la que cada sector que la compone desarrolla sus propias formas culturales y una visión especial del mundo y de la vida, permitió el nacimiento de distintas maneras de reflexionar sobre el problema.

Este sector conservador de Panamá se impuso a sí mismo -con conciencia del fenómeno o sin ella, lo cual ya es otro tema de análisis- la monumental tarea de hacer coexistir su anhelo de soberanía con el tradicional fervor hacia los Estados Unidos de América. Este esfuerzo de combinar ambos sentimientos se hacía más difícil por la convicción de esa corriente, en el sentido de que la presencia permanente de los funcionarios civiles y militares norteamericanos era una garantía de seguridad para el país, con lo cual no demandaban una solución de fondo del problema canalero. Para este grupo, imaginar siquiera que las bases militares dejaran de existir significaba un motivo de gran preocupación, ansiedad e inquietud.

La gran dicotomía le permitía a este grupo social y político --tanto más importante en cuanto que le correspondió gobernar al país hasta 1968 - alentar reivindicaciones canaleras de cuando en cuando, pero sin llevar las cosas al extremo de crear ambientes de tensión. En esa posición cupo la simpatía por el enarbolamiento de la bandera panameña en la Zona del Canal, la participación de las empresas panameñas en la economía canalera, y otros planteamientos que ayudaran a Panamá, pero que no cambiaran la situación de modo integral.

Estas posiciones internas en la evolución política de Panamá admitían variantes. No todo era blanco o negro, porque había matices y hasta personalidades individuales que, a pesar de su pertenencia a uno u otro sector, eran capaces de empinarse por encima de sus

orígenes sociales, económicos o ideológicos y acercarse a un vértice más flexible, más moderado, menos comprometido con posiciones extremas.

Dimensión internacional:

Antes de explicar por qué el punto medio fue el que prevaleció, es necesario incorporar a esta reflexión histórica su dimensión internacional.

Lo primero que debe tomarse en consideración es que la comunidad internacional, interesada en los reclamos de Panamá, no tenía, en términos generales, una comprensión integral de la situación. Al expresarse solidaridad con las luchas nacionales, era casi unánime la referencia a “la lucha panameña por el Canal”, el “esfuerzo de Panamá por recuperar el Canal”, la necesidad de defender la “soberanía de Panamá sobre el Canal”, expresiones y frases que reflejaban una concepción francamente limitada del problema. No había referencias frecuentes a la Zona del Canal ni a las instalaciones militares. Quizás estos factores eran dados por implícitos, de manera que, cuando se mencionaba el Canal, se quería decir todo el complejo, toda la estructura.

Sin embargo, esta explicación no encuentra sustento en los hechos. La evolución histórica indica que la circunstancia que llamó la atención del mundo, desde principios del siglo XX, fue el canal propiamente dicho.

A raíz de la experiencia francesa del siglo XIX, la conciencia universal sobre el istmo de Panamá giró en torno a su destino, al aumento o la disminución de su función tradicional como sitio de paso y de comunicación, al nacimiento del interés de los Estados Unidos de América por reanudar el esfuerzo francés, y a la declinación del dominio de Inglaterra en el campo marítimo y de la corona española en el ámbito político.

Además, en términos de la aportación al intercambio comercial, lo importante y esencial para la visión de la comunidad internacional, era la perspectiva que planteaba el Canal. La vía que une a un océano a otro era verdaderamente lo que concentraba su atención, porque les afectaba o no les afectaba, y esta consideración era prioritaria, dado que supera la preocupación que pudiera derivarse de la existencia de la Zona del Canal o del funcionamiento de las instalaciones militares.

Lo mismo ocurría con las luchas sociales y políticas de la juventud, y de los líderes del Continente americano. Desde mediados del siglo XX, fue consolidándose en América Latina la convicción sobre la necesidad de recuperar el control sobre los recursos naturales en cada país. Así, en Bolivia la vida política se centró en el régimen que debía aplicarse a la explotación del estaño; en Chile la vida política, y toda la lucha por el poder, incluía lo que cada cual pensaba sobre el manejo del cobre; en Brasil se podía decir lo mismo con respecto del café y del caucho; en México ocurría otro tanto en relación con el petróleo, lo que llevó a Lázaro Cárdenas a su nacionalización, decisión que se mantiene hoy, en el 2007.

Cada vez que los jóvenes inquietos de América Latina hacían este recuento país por país, al detenerse en Panamá sostenían que tenía derecho “al Canal”, habida cuenta que lo estimaba la riqueza “natural” de Panamá.

Al respecto, debe recordarse también que no había todavía en el continente --y paradójicamente, tampoco en Panamá-- una conciencia muy clara en torno al concepto “posición geográfica”, como la riqueza natural básica panameña. Este concepto viene a tomar forma en la década del 60 de la mano, fundamentalmente, del grupo estudiantil más activo de la época, que era el Frente de Reforma Universitaria.

De allí que pueda afirmarse que los otros grandes temas, como la existencia de la Zona del Canal y el funcionamiento de las bases militares, carecieron de un lugar destacado en la conciencia que se solidarizaba con Panamá.

El tratamiento de la cuestión temática se enfrentaba, en consecuencia, a estas dificultades del ámbito interno y de la esfera internacional. Sin embargo, se consideró necesario e indispensable abordarlo, dado que, aunque el “problema canalero” implicaba un complejo orgánico, una estructura con aspectos de ingeniería, territoriales, jurídicos, administrativos y políticos, haber intentado su solución mediante una negociación integral y simultánea habría conducido al fracaso y a la frustración.

Claro que la primera pregunta que hubo de hacerse en el grupo negociador de Panamá era si la materia admitía una división práctica, para efectos del trabajo que se emprendía. Habiendo sido la respuesta

afirmativa, entonces se dividió el trabajo en los tres grandes aspectos o temas, y cada uno de ellos fue adquiriendo una dinámica especial, pero sujetos a una misma cuerda, que era la orientación filosófica de la división temática.

Lo que puede denominarse la “orientación filosófica” de la división temática, admitiría la siguiente síntesis, bien apretada, por cierto: aunque el tratado de 1903 crea una estructura ajena a la vida de la República, e introduce elementos culturales y materiales de contradicción entre los dos países, no es posible, a la luz de las condiciones existentes en la década del 70, lograr una solución tan radical, que permita la desaparición instantánea de todo el sistema.

Una negociación con resultados favorables tiene que partir de la premisa de que el sistema hay que fraccionarlo, partirlo en pedazos, examinarlo tema por tema y lograr el intercambio clave de la negociación.

Al respecto, hubo de contestarse las siguientes preguntas: ¿Qué quiere Panamá primero, como cuestión insoslayable e inmediata? ¿Qué está dispuesta a colocar en plano de espera, en el de la paciencia diplomática, política y social? ¿Entenderá la ciudadanía panameña esta división temática, de modo que unos asuntos se resuelvan de modo inmediato, pero otros queden para décadas posteriores?

Y en los Estados Unidos de América, ¿qué aspectos del sistema implantado en Panamá son tan sensibles como para evitar su concesión en la negociación, y hacerla fracasar por falta de acuerdo? ¿Qué aspecto del sistema resultaba ya insostenible, por la existencia de nuevas circunstancias nacionales --relativas al cambio social y político en Panamá--, y también de las que se habían instalado en el tercer mundo y dentro los Estados Unidos de América a raíz de la caída de Richard Nixon?

Al dar contestación a esas preguntas, la respuesta fue la siguiente: Para Panamá, la única posibilidad de concebir la negociación es si esta permite la desaparición inmediata de la Zona del Canal, es decir, sin que esta desaparición esté condicionada a algún acontecimiento futuro y tampoco al transcurso del tiempo.

Se trataba de una posición audaz, en tanto que, tal como se ha explicado, en Panamá habrían podido surgir voces -como, en efecto, surgieron, pero en franca minoría- asidas a la tesis de la desaparición completa de las instalaciones militares desde el primer día de la vigencia de cualquier nuevo tratado entre los dos países.

Al mismo tiempo, desde la óptica conservadora, pudo haber existido la preocupación sobre la necesidad de no presentar en la mesa de negociaciones ninguna propuesta que fuera demasiado ambiciosa o tan apegada al interés exclusivo de Panamá, que Estados Unidos de América se viera obligado a rechazarla.

Sin embargo, la decisión táctica que se adoptó fue la de colocar la desaparición de la Zona del Canal en primer plano, como cuestión indeclinable, sin cuya solución Panamá estaría dispuesta a dar por terminada la negociación, aunque con plena conciencia de que la lucha tendría que continuar, ya en otros escenarios.

No ocurría lo mismo con los otros dos factores temáticos generales: tanto la administración del Canal como la existencia de las instalaciones militares, a juicio de Omar Torrijos y de todo el equipo que lo acompañó en la negociación, podían sujetarse a un período adicional y, por ello mismo, se concebían de otra manera.

El enfoque riguroso y desapasionado de este problema metodológico permite formular la siguiente observación: la contradicción insalvable entre Panamá y los Estados Unidos de América, con motivo de la existencia del Canal por territorio panameño, tenía como núcleo básico la Zona del Canal.

Si se pudiera prescindir del sentimiento patriótico más puro para estudiar la situación en plan objetivo y conceptual, se podría sostener que la administración estadounidense del Canal, por sí misma, no entraba en abierta y franca contradicción con la existencia del Estado Panameño. Si, por vías de simple análisis, se partiera de la premisa de que la administración del Canal pudiese ser objeto de concesión internacional --situación que ahora es imposible, dado que, conforme a la Constitución Política de Panamá, el Canal es propiedad del Estado y su administración se confía a una entidad pública denominada Autoridad del Canal de Panamá-- esta condición no negaría la esencia del país. Al fin y al cabo, otras actividades nacionales han sido objeto de concesión privada y las mismas quedan sujetas, tanto a la soberanía general del Estado, como a las normas constitucionales y legales.

Los regímenes de privatización cumplen igualmente ese cometido y, aunque el tema da lugar a grandes discusiones sobre la conveniencia o inconveniencia de esas decisiones de políticas públicas, lo cierto es que en la discusión no entra en juego el tema de la soberanía. De hecho, algunos dirigentes políticos de Nicaragua, por ejemplo, plantearon en su momento que el propuesto canal por ese país, en caso de concretarse, debía ser objeto de concesión internacional, para que una empresa privada se encargara de manejarlo, y entregara lo pactado al Estado Nicaragüense. A pesar de que la propuesta ha dado lugar a opiniones que ponen en tela de duda la viabilidad del proyecto, ninguna de estas objeciones ha estimado que la soberanía de Nicaragua está en peligro.

La cuestión de las instalaciones militares tiene mayor carácter emocional, dado que se ha considerado que su existencia implica una especie de factor o fuente de presión política hacia el Estado huésped, especialmente si el pie de fuerza del Estado que opera las bases es superior al pie de fuerza nacional. Sin embargo, aún en este caso, algunos países que han tenido la experiencia de albergar bases militares en sus territorios estiman que no existe contradicción entre las mismas y la integridad del Estado Nacional. Fue el caso típico de España durante buena parte del siglo XX.

El caso de la Zona del Canal era distinto. Su existencia sí era —sin margen alguno para la discusión— abiertamente contradictoria con la existencia del Estado. Un Estado no es completamente soberano si en su interior funciona un territorio en donde se ejercen, por parte de otro Estado, funciones gubernamentales. El solo funcionamiento de un gobernador en la franja de tránsito negaba la integridad del país.

La capacidad de los Estados Unidos de América de dictar disposiciones sobre tránsito, aduaneras, de telecomunicaciones, educativas, culturales, de derecho penal y administrativo, y otras que resultan propias de un ejercicio jurisdiccional, incluyendo la policía, no podía sostenerse si la idea era llegar a un punto en que Panamá adquiriera todos los atributos de un Estado, especialmente el territorio y la soberanía, con la facultad de ejercer autoridad en todo ese territorio, sin limitaciones ni exclusiones. De allí que el derrumbe de la Zona del Canal se erigió como el factor de unidad entre generaciones de panameños, y que en la década del 70 llegó a ser --cosa excepcional- la misma bandera de gobernantes y gobernados.

Zona del Canal:

La importancia de la desaparición inmediata de la Zona del Canal estaba dada por su propio carácter, por su significado tan abrumador en relación con el ejercicio de las facultades soberanas de Panamá. En efecto, el señalamiento histórico del país, acumulado y transmitido de generación en generación, se refería, de modo esencial, a las consecuencias de haber delimitado en el centro de Panamá una zona o área especial, sujeta a la jurisdicción de los Estados Unidos y que excluía cualquier forma de ejercicio soberano por parte de Panamá.

Por virtud del artículo II de la Convención del Canal Istmico o Tratado Hay-Bunau Varilla, del 18 de noviembre de 1903, se estableció la zona de diez millas de ancho, extendidas a una distancia de cinco millas a cada lado de la línea central de la ruta del canal cuya construcción se disponía. Y, de conformidad con el artículo III de la mencionada Convención, Panamá concedía a los Estados Unidos, en la mencionada zona “todos los derechos, poder y autoridad que los Estados Unidos poseerían y ejercitarían si ellos fueran soberanos del territorio dentro del cual están situadas dichas tierras y aguas, con entera exclusión del ejercicio de tales derechos soberanos, poder o autoridad por la República de Panamá”.

Partiendo de esta disposición, en el medio de la zona de tránsito de Panamá se estableció un gobierno separado del nacional. La autoridad principal del área la ejercía el Gobernador, designado por el Presidente de los Estados Unidos de América, y se aplicó un régimen de derecho cuya fuente principal también provenía de ese país.

No hubo concurrencia de jurisdicción, en el sentido de que en algunas actividades se aplicara la ley panameña y en otras, la ley norteamericana. Esta concurrencia, posiblemente, hubiera podido contribuir a forjar en los panameños una percepción menos traumática, más acorde con el transcurso del tiempo, y con los criterios prevalecientes en el desarrollo y la evolución del siglo veinte.

Todavía no se ha realizado una discusión de fondo que determine hasta qué punto los Estados Unidos de América necesitaban o no necesitaban una Zona del Canal para poder operar la vía interoceánica.

Se sabe que, en el caso de los dirigentes norteamericanos se asentaba una especie de duda o de pesimismo en relación con las características de la sociedad panameña, de la fragilidad de sus instituciones, en virtud de ser un Estado recién nacido a la vida jurídica, de la costumbre de dirimir los conflictos por medio de luchas fraticidas como la guerra de los mil días, factores que apuntaban a la idea de que un canal rodeado de turbulencias políticas causadas por el ejercicio del poder, o la aspiración de ejercerlo, no tenía buenas perspectivas.

Esta prevención no desapareció a pesar de que los Estados Unidos, por virtud del artículo VII de la Convención de 1903, recibió la concesión de la autoridad para “el mantenimiento del orden público en las ciudades de Panamá y Colón, y en los territorios y bahías adyacentes, en caso de que la República de Panamá, a juicio de los Estados Unidos, no estuviere en capacidad de mantenerlo”.

Sin embargo, esta consideración tenía carácter subalterno frente a la realidad resultante: aunque la Zona del Canal hubiese sido concebida como una estructura típicamente funcional para asegurar la operación fluida del Canal por parte de los Estados Unidos de América, lo cierto fue el nacimiento de un Estado dentro de otro, con una comunidad que adquiría, con el transcurso del tiempo, una especie de conciencia de independencia y sólida autonomía, separada de Panamá, en primer lugar, pero también separada de los propios Estados Unidos de América, incluyendo su gobierno.

La existencia de la Zona del Canal, condujo a la contradicción histórica, política y social que se levantó como la principal causa de conflicto entre los dos países, y en la que sobresalía la laceración permanente del espíritu nacional.

Quizás un error de manejo de los Estados Unidos durante los primeros setenta años del siglo XX, fue aferrarse al todo orgánico, al gran complejo canalero que incluía la Zona, con una capacidad de gobernar que excluía esa misma capacidad por parte de Panamá y de sus autoridades.

Al enfrentar la negociación, la parte panameña estimó que la existencia de la Zona del Canal generaba el problema principal. El manejo o la administración del Canal, y el funcionamiento de las bases militares podían esperar más tiempo, pero en el caso de la

Zona del Canal la solución no admitía resoluciones equilibradas. Más bien, el equilibrio de la negociación – lo cual era más claro en este caso, siendo una negociación entre países amigos, dirigidos por gobernantes (Torrijos y Carter) que también eran amigos entre sí–, consistió en que Panamá consolidó su posición frente a la Zona del Canal, no la abandonó nunca, y Estados Unidos de América admitió que, dadas las circunstancias que caracterizaban el mundo y la vida de la época, insistir en mantener la Zona del Canal hubiera sido una posición anti-histórica.

De ese modo, desde el primer día de la entrada en vigencia de los nuevos tratados, desapareció el gobierno de la Zona del Canal y empezó la vigencia de la legislación panameña, naturalmente con períodos breves de transición para el traspaso de algunos bienes materiales. Todo ello se cumplió con gran cordialidad entre los representantes de ambos países. Panamá creó dos corregimientos, el de Ancón y el de Cristóbal, como estructuras legales vinculadas a los Municipios de Panamá y de Colón, respectivamente.

Los otros dos temas de la división temática se trataron con igual sentido patriótico por parte de la representación de Panamá, aunque con mayor espacio para la flexibilidad.

La historia registra que la cuestión de las bases militares era un tema espinoso y difícil, pero tenía menor contenido emocional que el de la Zona del Canal.

Bases militares:

A la delegación panameña asignada al proceso negociador se le planteó el problema de la admisión o no admisión de las bases militares de los Estados Unidos de América en el territorio nacional.

Una corriente jurídica de importancia había insistido en que, según las cláusulas de la Convención de 1903, Estados Unidos no tenía el derecho de establecer bases militares en territorio nacional, dado que el derecho de protección de la vía no hacía mención alguna de bases militares. Que, en consecuencia de esa consideración, las bases que se habían abierto en Panamá eran injurídicas, y que esa debía ser la posición de Panamá en cualquier proceso de negociación.

El grupo panameño de trabajo que empezó a funcionar desde 1974, y que concluyó la etapa decisiva del Tratado, examinó con rigor los puntos de vista que se habían señalado durante algunas décadas sobre el tema de la presencia militar norteamericana. Así, llegó a la conclusión de que, en lugar de limitarse al planteamiento estrictamente jurídico-formal, había que tomar en consideración que las bases existían, que funcionaban en la realidad, y que no había manera de desmantelarlas, sino como resultado de algún tipo de negociación con los Estados Unidos.

Este criterio de Panamá, al admitir la realidad para poder cambiarla, abrió el camino a la negociación. En la división temática, las bases no estuvieron en el centro vital de la controversia, como sí lo estuvo la Zona del Canal. En este sentido, se consideró que el desmantelamiento podía someterse a un período determinado de cambio dinámico, de tal modo que, en la medida en que transcurría el tiempo habría menos presencia militar norteamericana, hasta terminar la misma el 31 de diciembre de 1999, fecha en que Panamá también accedía a la administración del Canal.

Uno de los grandes nubarrones que se cernían sobre todo el espectro de la negociación radicaba en la posición de los militares norteamericanos. Habida cuenta de su rol en la protección y defensa del Canal, y, por extensión, en las actividades militares del continente, una negociación sobre el futuro de todo el complejo tenía que causar un grado significativo de preocupación.

En 1976, ya estaban claros los mensajes: el tema militar había que resolverlo con imaginación y con prudencia, pero sin esperar demasiado. El peso administrativo y político del sector militar en los Estados Unidos podía retrasar toda la negociación si éste no recibía seguridades de su función en el futuro esquema. De allí que ambos grupos negociadores se comprometieron a estudiar el tema con detenimiento y, luego de una negociación intensa, pero cordial, se logró el acuerdo para la ejecución de la función de protección del Canal en el período comprendido entre la vigencia del nuevo Tratado y el 31 de diciembre de 1999.

A la reglamentación que surgió se le denominó “acuerdo sobre el estatus de las fuerzas militares” o “status of forces agreement” (SOFA). El acuerdo introdujo un conjunto de disposiciones, entre las cuales destacaba la segmentación de las bases militares en categorías, siendo unas administradas totalmente por los Estados Unidos de América, otras en coordinación con Panamá, y otras desaparecían en un período razonable.

Acordado este procedimiento, y admitido por Estados Unidos que las instalaciones militares quedaban en territorio de soberanía panameña, ambos países pudieron intercambiar experiencias y acuerdos complementarios, a tal punto que al 31 de diciembre de 1999, ya no había soldados estadounidenses en Panamá. Hubo, sin embargo, diferentemente al caso de la Zona del Canal, que esperar 23 años.

Los sucesos del 9 de enero de 1964 habían introducido algunos factores trascendentes en el tratamiento de los temas canaleros. Quedó claro que la nación panameña no se conformaba ya con enmiendas o modificaciones a la Convención de 1903. Igualmente, que tenía que surgir un tratado enteramente nuevo que pusiera fin a las causas de conflicto entre Panamá y los Estados Unidos de América con motivo de la existencia del Canal, lo que significaba, más bien, con motivo de la existencia del complejo.

Quedó igualmente establecido que la Zona del Canal, convertida en una verdadera colonia, no era admisible como parte de una relación amistosa y que, para algunos grupos de la militancia panameña, las bases militares eran realmente el problema.

Administración del Canal:

Debe advertirse, en este sentido, que la propia administración panameña del Canal, como reivindicación inmediata e insoslayable, tuvo una presencia menor dentro del contexto de las reclamaciones nacionales. Esto no significa que dejaba de estar en la agenda patriótica, sino que no tenía la misma intensidad emocional de los otros factores.

Al enfrentar el problema de la negociación, el asunto del manejo del Canal recibió la consideración que dictaban las circunstancias. Colocarlo a la misma altura de la existencia de la Zona del Canal no era posible, porque se trataba de dos materias con distinto contenido. Panamá aspiraba a operar el Canal, pero podía tener en ese sentido, la capacidad de espera que no le llegaba en cuanto a la Zona del Canal.

Así que se negoció, en cuanto al Canal, la mejor fórmula posible: en lugar de una compañía exclusivamente norteamericana, el Canal tenía que ser administrado por una Corporación especial formada por representantes de ambos países, aunque al principio con mayoría norteamericana, en virtud de que Panamá admitía que, por cierto tiempo, la responsabilidad primaria por la administración de la vía interoceánica correspondía a Estados Unidos de América, y la responsabilidad secundaria, accesoria o complementaria, le tocaba a Panamá.

Un administrador norteamericano debía ser asistido por un subadministrador panameño, hasta que, antes del 31 de diciembre de 1999, se invirtiera este esquema administrativo.

De esta manera, durante 21 años Panamá preparaba su equipo humano de trabajo y tomaba las disposiciones, con tiempo suficiente, para administrar el Canal. Desde luego, como resulta lógico en la dinámica de estas materias complejas, hubo discusiones, y reclamos políticos y diplomáticos por la aplicación de las normas del Tratado. Empero, Panamá demostró madurez en la relación bilateral y en la solución de los conflictos, se llenó de paciencia internacional, y lo alcanzó el 31 de diciembre de 1999 con el optimismo que ha crecido con los tiempos.

Conclusión histórica:

Los tratados del Canal fueron el resultado de muchos factores y circunstancias, pero la táctica negociadora ayudó mucho a obtener los mejores resultados.

La antigua Zona del Canal estaba integrada a todo el territorio. Las autoridades de Panamá ejercen sus funciones constitucionales y legales, con el propósito de que las tierras y aguas que formaron parte del territorio separado, contribuyan al desarrollo nacional. Las instalaciones militares se fueron cerrando y están cerradas, sustituidas por empresas productivas en el campo industrial, comercial y de turismo, y por establecimientos educativos, especialmente de enseñanza superior, con alcances nacionales e internacionales.

El Canal funciona con gran profesionalismo, mediante la aplicación de reglas especiales incorporadas a la Constitución y a la ley orgánica, con un régimen de amplia autonomía que le permite trabajar con flexibilidad, para aprovechar la demanda del comercio marítimo internacional.

Estudiada su situación actual y previsto el crecimiento de la actividad económica, con la consiguiente ampliación de su mercado, el Canal se aprestó a desarrollarse, con lo cual mantendrá su posición como vehículo de comunicación entre seres humanos, naciones y empresas.

Panamá ha demostrado al mundo que su ejemplo de lucha valió la pena. Que la solidaridad expresada hacia Panamá tenía toda la razón. Que la generación que aprobó los tratados tenía claras las perspectivas, y que la estrategia de división temática, aunque audaz y riesgosa, contribuyó al éxito de la Nación.

A los treinta años de la concertación de los tratados firmados entre Omar Torrijos y Jimmy Carter, es conveniente recordar lo que ocurrió, cómo ocurrió y por qué ocurrió.

 


Omar Torrijos Herrera


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Omar Efraín Torrijos Herrera, ha trascendido por ser el primer presidente en sentarse “de tú a tú” con Washington, y poner las cosas en orden respecto a la soberanía panameña en el canal.

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